Právní prostor

Rozsudek - Řízení před soudem: možnost krajského soudu odchýlit se od judikatury Nejvyššího správního soudu. Stavební řízení: účastníci řízení; souhlas orgánu státní správy lesů

ze dne 1. června 2011


ROZSUDEK
Nejvyššího správního soudu
ze dne 1. 6. 2011
Řízení před soudem: možnost krajského soudu odchýlit se od judikatury Nejvyššího správního soudu. Stavební řízení: účastníci řízení; souhlas orgánu státní správy lesů


sp. zn./č. j.:
1 As 6/2011-347

Související legislativa ČR:
§ 70 zákona č. 114/1992 Sb.
§ 14 zákona č. 289/1995 Sb.
§ 12, § 110 zákona č. 150/2002 Sb.
§ 29 zákona č. 500/2004 Sb.
§ 109 zákona č. 183/2006 Sb.


Právní věta:

I. Krajský soud se může odchýlit od dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu k určité otázce, jestliže není v dané věci přímo zavázán právním názorem kasačního soudu (§ 110 odst. 3 s. ř. s.) a jestliže svůj odlišný právní názor podepře komplexní, racionální a transparentní konkurující argumentací. Jsou-li tyto podmínky splněny, pak krajský soud zaujetím odlišného právního názoru neporuší § 12 s. ř. s.

II. Taxativní výčet účastníků stavebního řízení obsažený v § 109 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 má za následek vyloučení obecné definice účastníků řízení obsažené v § 27 správního řádu z roku 2004. Nemá však za následek vyloučení zvláštních ustanovení o účastenství v řízení, která nejsou v přímém rozporu s definicí účastníků stavebního řízení. Ustanovení § 109 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 a § 70 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je proto možné aplikovat souběžně.

III. Souhlas orgánu státní správy lesů s dotčením pozemků v ochranném pásmu lesa (§ 14 odst. 2 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích) je nezbytným podkladem stavebního řízení, v němž mohou být dotčeny zájmy chráněné zákonem o lesích. Nestačí, byl-li souhlas udělen již pro účely územního řízení.



Věc: a) Občanské sdružení Společnost ochránců životního prostředí, b) organizační jednotka občanského sdružení Děti Země, Děti Země - Klub za udržitelnou dopravu, proti Ministerstvu dopravy, za účasti Ředitelství silnic a dálnic ČR, o stavební povolení, o kasační stížnosti žalobce ad b).

Osoba zúčastněná na řízení podala dne 3 5. 2007 u žalovaného žádost o stavební povolení pro stavbu "Dálnice D 8, stavba 0805 Lovosice-Řehlovice, část D - most Dobkovičky". Zahájení řízení bylo žalovaným oznámeno formou veřejné vyhlášky. Žalobci ad a) a b) oznámili, že hodlají ve stavebním řízení vystupovat jako účastníci (na základě § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny). Žalovaný vydal stavební povolení dne 13. 7. 2007, proti němuž podali oba žalobci rozklad. Ministr dopravy svým rozhodnutím ze dne 15. 10. 2007 rozklady zamítl.

Žalobci napadli rozhodnutí žalovaného samostatnými žalobami, které byly spojeny ke společnému projednání. Městský soud obě žaloby zamítl rozsudkem ze dne 20. 10. 2010. Soud se nejprve zabýval aktivní žalobní legitimací obou žalobců a dospěl k závěru, že je dána. Přesto usoudil, že žalobcům nenáleželo dle platné právní úpravy postavení účastníků stavebního řízení a bylo jim přiznáno správními orgány nad rámec zákona. Soud k tomu poznamenal, že vnitrostátní úprava respektuje rámec pro přiznání postavení účastníka řízení při rozhodovacích procesech týkajících se životního prostředí vymezený Úmluvou o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s., dále jen "Aar-huská úmluva") a směrnicí Rady 85/337/EHS o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí ve znění směrnice 97/11/ES a směrnice 2003/35/ES (dále jen "směrnice EIA").

Městský soud byl toho názoru, že okruh účastníků stavebního řízení je vymezen v § 109 stavebního zákona oproti obecnému vymezení účastníků v § 27 správního řádu taxativním výčtem. Poukázal přitom na úpravu účastenství v územním řízení obsaženou v § 85 stavebního zákona, dle níž jsou účastníky i osoby, o kterých tak stanoví zvláštní právní předpis. Odlišení okruhu účastníků územního a stavebního řízení má své opodstatnění v tom, že předmět těchto řízení je rozdílný Z platné právní úpravy nelze pro stavební řízení dovodit, že by jeho předmětem byly otázky týkající se přímo životního prostředí, ochrany přírody a krajiny apod., ačkoliv obecně platí, že každá stavební činnost má svým způsobem vliv na životní prostředí. Územní řízení je optimální fází povolovacích procesů, v níž je zajištěna účast veřejnosti. Účast veřejnosti ve stavebním řízení tudíž nemůže být opodstatněna tvrzením, že jsou v tomto typu řízení řešeny otázky související s ochranou životního prostředí. Nehledě na to, § 114 stavebního zákona omezuje okruh námitek přípustných ve stavebním řízení na tvrzení o dotčení věcných práv k nemovitostem. Občanská sdružení ovšem těmito právy nedisponují.

Odlišná konstrukce účastenství v územním a stavebním řízení odpovídá konstrukci účastníků stavebního a kolaudačního řízení dle stavebního zákona z roku 1976. Nejvyšší správní soud se v rozsudku ze dne 9. 12. 2004, čj. 7 As 29/2003-78, č. 943/2006 Sb. NSS, vyslovil v tom směru, že § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny nezakládá občanským sdružením účastenství v kolaudačním řízení. To potvrdil i Ústavní soud v usnesení ze dne 7. 8. 2007, sp. zn. II. ÚS 114/05. Zcela obdobný vztah je i mezi § 109 stavebního zákona a § 23 odst. 9 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí.

Žalobce ad b) též namítal, že nebyl vydán jako podklad pro stavební řízení souhlas dle § 14 odst. 2 lesního zákona, ačkoliv některé pozemky, na nichž má být dálnice postavena, se nacházejí v pásmu 50 m od okraje lesa. Městský soud považoval i tento žalobní bod za nedůvodný, neboť žádné ustanovení zákona nezakládá příslušnost konkrétního správního orgánu vydat souhlas k vydání rozhodnutí o povolení stavby v okruhu do 50 m od okraje lesa. Citované ustanovení se vztahuje jen na umísťování staveb. Souhlas dle lesního zákona by byl nezbytným podkladem stavebního povolení jen tehdy, pokud by jím byl dotčen zájem chráněný lesním zákonem. Takovou argumentaci žalobce nevznesl a nepředložil ani důvody, pro které by neměl postačovat souhlas již vydaný pro územní řízení.

Žalobce ad b) (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, v níž napadl především právní názor městského soudu, dle něhož se § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny neuplatní při určování okruhu účastníků stavebního řízení. Stěžovatel rozsáhle argumentoval proti tomuto právnímu názoru odkazem na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2010, čj. 5 As 41/2009-91, č. 2127/2010 Sb. NSS, a ze dne 4. 8. 2010, čj. 9 As 63/2010-111, č. 2142/2010 Sb. NSS. Zastával názor, že je možné souběžně užít § 109 stavebního zákona a § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. I kdyby byl shledán mezi těmito normami konflikt, je třeba aplikovat přednostně § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny jako pravidlo zvláštní. Zákon o ochraně přírody a krajiny je speciálním zákonem vůči stavebnímu zákonu, a to jako celek; jeho specialitu nelze redukovat pouze na některá ustanovení (rozsudek NSS ze dne 21. 8. 2008, čj. 4 As 20/2008-84, č. 1788/2009 Sb. NSS).

Analogie s úpravou účastenství v kolaudačním řízení nemůže dle stěžovatele obstát. Neúčast občanských sdružení v kolaudačním řízení totiž plyne z povahy předmětu tohoto typu řízení. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 7. 2009, čj. 7 As 7/2009-88, naznačil, že účast občanských sdružení v kolaudačním řízení není vyloučena. Výklad zastávaný stěžovatelem nemůže být zpochybněn ani § 114 stavebního zákona. Účastenství v řízení nelze redukovat pouze na oprávnění podat námitky. Účastník řízení má totiž jiné možnosti, jak ovlivnit výsledek správního řízení, a to např. prostřednictvím § 36 správního řádu. Krom toho, napadnout obsah závazných stanovisek vydaných pro stavební řízení, např. dle § 12 a § 44 zákona o ochraně přírody a krajiny, není možné jinak než prostřednictvím účasti v samotném stavebním řízení.

Stěžovatel dále zpochybnil tezi městského soudu, že ve stavebním řízení nejsou řešeny žádné otázky související s ochranou přírody a krajiny. U rozsáhlých staveb je totiž ve stavebním řízení posuzována řada otázek týkajících se této oblasti, které nebylo možno vypořádat v územním řízení. Součástí stavebního řízení je pravidelně i projekt ozelenění stavby (§ 5 písm. d) vyhlášky č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona ve věcech stavebního řádu, a příloha č. 8 vyhlášky č. 146/2008 Sb., o rozsahu a obsahu projektové dokumentace dopravních staveb). Ze všech uvedených důvodů se stěžovatel domníval, že dle aplikovatelné právní úpravy mu po právu náleželo postavení účastníka stavebního řízení, a to na základě § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny.

Stěžovatel také polemizoval se závěry, které učinil městský soud ve vztahu k naplnění požadavků Aarhuské úmluvy a směrnice EIA. Ačkoliv jejich ustanovení nejsou samovykonatelná, jsou orgány veřejné moci povinny vykládat vnitrostátní právo v souladu s jasně vyjádřenými závazky vyplývajícími z mezinárodního a evropského práva. Ústavní soud v nálezu ze dne 17. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2239/07, č. 57/2009 Sb. ÚS, dovodil, že je-li možný dvojí výklad vnitrostátní normy, je třeba dát přednost výkladu naplňujícímu požadavky Aarhuské úmluvy. Městský soud se mýlí, pokud dovozuje, že smluvní státy této úmluvy disponují volnou úvahou v tom směru, že mohou libovolně určit, kterých rozhodovacích procesů se smí dotčená veřejnost účastnit. Z čl. 6 odst. 1 písm. a) a odst. 3 a 4 Aarhuské úmluvy plyne požadavek zajištění účinné účasti veřejnosti v rozhodovacích procesech. I přes judikaturu Nejvyššího správního soudu odmítají krajské soudy přiznávat odkladné účinky žalobám podávaným členy tzv. dotčené veřejnosti proti územním rozhodnutím s odůvodněním, že z povahy věci nehrozí komukoliv v takto rané fázi vznik nenahraditelné újmy. Než rozhodnou soudy o žalobě proti územnímu rozhodnutí, je stavba zpravidla již realizována, či dokonce zkolaudována. Jelikož se v případě zrušení územního rozhodnutí poté, co nabylo právní moci stavební povolení, nové rozhodnutí o umístění stavby nevydává (§94 odst. 5 stavebního zákona), je případný úspěch žaloby podané z řad dotčené veřejnosti pouhým akademickým vítězstvím. Na tomto lze dobře ilustrovat, že účast v územním řízení není dostatečně účinným nástrojem.

V neposlední řadě stěžovatel brojil proti závěru městského soudu, že k povolení stav by dálnice ve vzdálenosti do 50 m od kraje lesa není třeba vyžádat si souhlas orgánu státní správy lesů dle § 14 odst. 2 lesního zákona. Stěžovatel z textu tohoto ustanovení dovodil, že souhlas, jenž má formu závazného stanoviska, se vydává jak pro umístění stavby, tak pro její povolení. V každém řízení je totiž třeba zkoumat, zda umístění a také provedení stavby (její výstavba a provoz) škodlivě neovlivňují okraj lesa.

Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti vyjádřil nejprve k otázce účastenství občanských sdružení ve stavebním řízení na základě § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Plně se ztotožnil s právním názorem městského soudu, když poukázal na rozdílné definice účastníků územního řízení a stavebního řízení (§ 85 a § 109 stavebního zákona). Dále zmínil, že dle § 114 stavebního zákona je účastník stavebního řízení oprávněn uplatnit pouze námitky spočívající na dotčení vlastnického práva apod. Ekologická sdružení by tedy nemohla v tomto řízení uplatňovat námitky související s ochranou přírody a krajiny, jejich účast by postrádala smysl. Rovněž z průběhu legislativního procesu přijímání nového stavebního zákona plyne úmysl zákonodárce postavit občanská sdružení mimo okruh účastníků stavebního řízení.

Žalovaný dále popřel tezi o specialitě § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny vůči § 109 stavebního zákona. Specialitu zákonů nelze posuzovat jako celek, ale pouze s ohledem na příslušná konkrétní ustanovení (rozsudky NSS ze dne 29. 3. 2007, čj. 2 As 12/2006-111, a ze dne 9. 12. 2004, čj. 7 As 29/2003-78, č. 943/2006 Sb. NSS). Vztah těchto dvou ustanovení je shodný jako v případě vymezení účastníků kolaudačního řízení dle stavebního zákona z roku 1976 (k tomu viz rozsudek NSS čj. 7 As 29/2003-78). S ohledem na gramatický, systematický i historický výklad § 109 stavebního zákona žalovaný shrnul, že souběžná aplikace tohoto ustanovení a § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny není možná. Účast občanských sdružení ve stavebním řízení by neměla ani žádné opodstatnění, neboť v tomto řízení se řeší jen takové aspekty, které jsou svojí povahou pro ochranu životní ho prostřední typově méně významné. Řešení zásadních koncepčních otázek a střetů je předmětem územního řízení.

Na vztah mezi § 23 odst. 9 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí a § 109 stavebního zákona je třeba nahlížet shodně.

Právní názor zastávaný žalovaným není dle něho v rozporu s mezinárodněprávní-mi závazky České republiky, protože Aarhuská úmluva ani směrnice EIA nepožadují zajistit účast ekologických sdružení v jakýchkoliv řízeních.

Rovněž v otázce výkladu § 14 odst. 2 lesního zákona se žalovaný shodl s městským soudem. Souhlas dle tohoto ustanovení se pro stavební řízení vydává jen tehdy, pokud mu nepředcházelo územní řízení, nebo probíhá spojené územní a stavební řízení. Duplicitní vydávání souhlasu jak pro územní, tak pro stavební řízení by vedlo k absurdnímu a nehospodárnému výsledku. Žalovaný přesto poukázal na skutečnost, že součástí správního spisu je vyjádření Městského úřadu Lovosice, odboru životního prostředí, ze dne 9.8. 2004, v němž je uvedeno, že městský úřad nemá z hlediska státní správy lesů námitek. Případné formální nedostatky tohoto aktu jsou zanedbatelné a nemohou vést ke zrušení stavebního povolení, neboť by to byl důsledek zjevně neproporcionální (viz rozsudek NSS ze dne 12. 8. 2005, čj. 5 A 90/2002-66).

Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření ze dne 21. 1. 2011 uvedla, že se ztotožňuje s právním názorem městského soudu. Nejprve obsáhle argumentovala ve prospěch názoru, že aplikace § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny je vyloučena taxativností výčtu účastníků stavebního řízení obsaženého v § 109 stavebního zákona. Přitom použila stejné argumenty jako žalovaný. Doplnila, že specialita § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny vůči § 109 stavebního zákona nevyplývá ani z § 90 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění účinném do 30. 11. 2009. Toto ustanovení totiž zakládalo věcnou specialitu, nikoliv specialitu procesní. Z § 2 odst. 2, § 12 a § 44 zákona o ochraně přírody a krajiny lze dovodit pouze zvláštní postavení orgánů ochrany přírody ve stavebním řízení, nikoliv však postavení občanského sdružení jako účastníka tohoto řízení.

Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí stanoví v § 23 odst. 9, že občanské sdružení je účastníkem navazujícího řízení. Tím je třeba rozumět jen takové řízení, v němž je vydáváno rozhodnutí, jemuž musí dle zákona předcházet posouzení vlivů na životní prostředí. Takovýmto řízením je řízení územní, nikoliv stavební. Ostatně stanovisko EIA může být přezkoumáno soudem právě v souvislosti s žalobou napadající územní rozhodnutí.

Z odůvodnění:

(...)

VI.A Účastenství stěžovatele ve stavebním řízení

(38) Městský soud v Praze správně dovodil, že stěžovateli svědčila aktivní žalobní legitimace na základě § 65 odst. 2 s. ř. s., neboť v žalobě tvrdil, že byl ve stavebním řízení zkrácen na svých právech. Následně však městský soud dospěl k závěru, že stěžovateli jakožto občanskému sdružení hájícímu zájmy přírody a krajiny nenáleželo postavení účastníka stavebního řízení, jelikož § 109 stavebního zákona vylučuje aplikaci § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Z toho důvodu tedy vůbec nelze uvažovat o porušení práv stěžovatele ve stavebním řízení. Žaloba proto byla zamítnuta bez dalšího pro nedostatek aktivní věcné legitimace.

(39) Ze správního spisu vyplývá, že žalovaný jednal se stěžovatelem v průběhu celého správního řízení (včetně řízení o rozkladu) jako s účastníkem. Dle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu není rozhodné, zda stavební úřad určitou osobu považoval za účastníka řízení, neboť účastenství v řízení je třeba posuzovat materiálně, a nikoliv podle toho, s kým stavební úřad jednal (rozsudky NSS ze dne 7. 12. 2005, čj. 3 As 8/2005-118, č. 825/2006 Sb. NSS, nebo ze dne 16. 12. 2010, čj. 1 As 61/2010-98, bod 13).

(40) Ústředním bodem této kasační námitky je tedy posouzení vztahu mezi § 109 stavebního zákona a § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy zda občanské sdružení může být za splnění podmínek uvedených v § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny účastníkem stavebního řízení.

(41) Nejvyšší správní soud se k této otázce vyjádřil v rozsudku ze dne 27. 5. 2010, čj. 5 As 41/2009-91, č. 2127/2010 Sb. NSS, ve věci Občanské sdružení Modrý most. Dospěl v něm k závěru, že § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny obsahuje zvláštní úpravu účastenství pro v něm vymezená správní řízení. Jedná se o speciální normu, která doplňuje obecně vymezený okruh účastníků řízení definovaných v tomto ustanovení o občanská sdružení. Absence výslovného odkazu v § 109 stavebního zákona na tento typ účastníků řízení nemůže nic změnit na skutečnosti, že pokud existuje zvláštní právní norma, aplikuje se před úpravou obecnou. Tu buď zcela nahradí, nebo ji částečně modifikuje.

(42) Městský soud se od tohoto právního názoru zcela vědomě odchýlil, čímž měl dle stěžovatele porušit § 12 s. ř. s. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16.8. 2006, čj. 1 Aps 2/2006-68, uvedl, že v § 12 s. ř. s. je implicitně vyjádřena povinnost krajských soudů řídit se právním názorem Nejvyššího správního soudu nejen v dané věci, což plyne z § 110 odst. 3 s. ř. s., ale též ve všech obdobných věcech (obdobně ve vztahu k vázanosti správních soudů právním názorem Ústavního soudu viz rozsudek NSS ze dne 14. 9. 2005, čj. 2 Afs 180/2004-44, nebo nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05, N 190/47 SbNU 465). Nejvyšší správní soud nicméně sám připouští, že krajské soudy se mohou od jeho názoru odchýlit. Takovýto postup však musí odůvodnit vlastními racionálními a závažnými konkurujícími důvody (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 4. 5. 2010, čj. 4 Ads 77/2007-91, č. 2112/2010 Sb. NSS, body 37 a 52). Respektování těchto podmínek ze strany krajských soudů přispívá k právní jistotě obecně a současně nevede k zakonzervování právních názorů uvnitř soustavy správních soudů, což umožňuje vést názorový diskurz mezi krajskými soudy a soudem kasačním.

(43) V daném případě městský soud podepřel svůj odlišný právní názor komplexní, racionální a transparentní konkurující argumentací. Městský soud je toho názoru, že v rozsudku čj. 5 As 41/2009-91 nejsou zohledněny a vypořádány všechny argumentační pozice. Z těchto důvodů nepostupoval městský soud v rozporu ani s § 12 s. ř. s. ani se zásadou právní jistoty, vyplývající z čl. 1 odst. 1 Ústavy.

(44) Nejvyšší správní soud v rámci projednávání této kasační stížnosti zvážil všechny argumenty účastníků řízení, osoby zúčastněné na řízení i městského soudu a neshledal důvod, proč by se měl od své dosavadní judikatury reprezentované rozsudkem čj. 5 As 41/2009-91 odchýlit, a tudíž věc předložit rozšířenému senátu dle § 17 s. ř. s.

(45) Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s městským soudem, žalovaným i osobou zúčastněnou na řízení v tom, že § 109 odst. 1 stavebního zákona používá z hlediska legislativní techniky uzavřený (tzv. taxativní) výčet účastníků řízení. Ostatně ze stejné premisy vychází i rozsudek čj. 5 As 41/2009-91. Použití techniky uzavřeného výčtu má za následek, že při určování okruhu účastníků stavebního řízení nelze postupovat dle normy obecné, kterou je § 27 správního řádu (srov. rozsudek NSS ze dne 19. 5. 2008, čj. 2 As 8/2008-39, č. 1657/2008 Sb. NSS, ve věci Ekoprogres Praha, s. r. o., a nález Ústavního soudu ze dne 22.3.2000, sp. zn. Pl. ÚS 2/99, N 42/17 SbNU 295, č. 95/2000 Sb.). Pokud by § 109 stavebního zákona pracoval s výčtem demonstrativním, nevedla by takto formulovaná norma k vyloučení aplikace obecné definice účastníků správního řízení, pouze by ji doplnila. Nelze proto přijmout tezi městského soudu, žalovaného a osoby zúčastněné na řízení, že taxativní výčet účastníků stavebního řízení vede k vyloučení speciálních norem. Ve skutečnosti totiž směřuje k vyloučení norem obecných (§27 správního řádu).

(46) Ustanovení § 109 odst. 2 stavebního zákona, které výslovně vylučuje z okruhu účastníků stavebního řízení nájemce bytu, nebytového prostoru a pozemku, nasvědčuje tomu, že samotný § 109 odst. 1 mlčky počítá i s jinými, zde neuvedenými účastníky řízení. V opačném případě by odstavec 2 tohoto ustanovení postrádal jakékoliv opodstatnění, neboť z výčtu subjektů uvedených v odstavci 1 jednoznačně plyne, že pod něj nelze zařadit nájemce.

(47) Úprava účastníků správního řízení dle stavebního zákona je ve vztahu k § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny úpravou obecnou. Ve prospěch tohoto závěru výmluvně svědčí § 85 odst. 2 písm. c) stavebního zákona, dle něhož jsou účastníky územního řízení osoby, o kterých tak stanoví zvláštní právní předpis. Ustanovení § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny se považuje za speciální normu vůči § 85 stavebního zákona. Není sebemenšího důvodů, proč by měl být poměr mezi § 109 stavebního zákona a § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny jiný. Městský soud, stejně jako žalovaný a osoba zúčastněná na řízení, poukazují právě na odlišnost mezi § 85 a § 109 stavebního zákona spočívající v absenci výslovného odkazu v posledně uvedeném ustanovení na osoby, o kterých zvláštní právní předpis stanoví, že jsou účastníkem řízení. Nejvyšší správní soud je nicméně toho názoru, že samotná odkazující norma ( § 85 odst. 2 písm. c) stavebního zákona] nezakládá přednost speciální normy k normě obecné. Plní totiž jen funkci informační. Z absence normy odkazující v § 109 stavebního zákona na zvláštní předpis upravující účastenství dalších osob ve stavebním řízení tudíž nelze dovodit přednost obecné úpravy ve stavebním zákoně před zvláštní úpravou účasti občanských sdružení ve správních řízeních, v nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny [srov. obdobnou argumentaci v kontextu jiné právní úpravy v nálezu Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 41/02, N 10/32 SbNU 61, č. 98/2004 Sb., část VIII/a).

(48) Při aplikaci pravidla lex specialis derogat legi generali je třeba slovem "lex" rozumět nikoliv zákon jako celek, ale právě právní normu, jejíž obecnost či zvláštnost je posuzována. To jistě nevylučuje, aby v některém konkrétním případě bylo možno za zvláštní pokládat celý právní předpis ve vztahu k jinému předpisu obecnému (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 3. 2007, čj. 2 As 12/2006-110). Zákon o ochraně přírody a krajiny zvolil právě posledně uvedený přístup, neboť v § 90 odst. 4 ve znění účinném do 30. 11. 2009 stanovil, že je zvláštním předpisem ve vztahu k předpisům o územním plánování a stavebním řádu (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 10. 2008, čj. 9 As 8/2008-80, č. 1765/2009 Sb. NSS, ve věci Podařil - Voráček, s. r. o.). To znamená, že pokud předpisy o územním plánování a stavebním řádu upravují stejnou oblast jako zákon o ochraně přírody a krajiny a jejich ustanovení jsou v rozporu, platí přednostně ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny (viz H. Borovičková In: Miko, L.; Borovičková, H. a kol. Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 2. vyd. Praha : C. H. Beck, 2007, s. 340). Specialitu zákona o ochraně přírody a krajiny nelze vztahovat pouze na normy hmotněprávní, ale rovněž normy procesně-právní, které tvoří významnou část z celého zákona. Mezi ně patří ustanovení o účastnících řízení, v nichž jsou dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Ustanovení § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny je dle § 90 odst. 4 téhož zákona ve znění účinném ke dni rozhodnutí žalovaného pravidlem speciálním ve vztahu k § 109 stavebního zákona.

(49) Vedle toho se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda lze považovat § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny za normu speciální vůči § 109 stavebního zákona i bez toho, že tak stanoví sám zákon. Za speciální je nutno považovat tu normu, jež má užší vymezení, ať už věcné či osobní. Pravidlo obsažené v § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny dopadá na všechna jednotlivá řízení, v nichž mohou být dotčeny zájmy přírody a krajiny. Tato norma je tedy věcně obecnější než § 109 stavebního zákona, který se týká toliko stavebního řízení. Její osobní rozsah je ovšem vymezen velice úzce, vztahuje se pouze na občanská sdružení a jejich organizační jednotky, jejichž hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny. Ustanovení § 109 stavebního zákona má naproti tomu siřeji koncipovanou osobní působnost. V případě souběžné aplikace, respektive střetu takových dvou norem, nelze proto jednoduše určit, která z nich je obecná a musí "ustoupit" normě speciální. Je proto třeba je aplikovat současně tam, kde je to možné, popřípadě využít jiná výkladová pravidla tam, kde souběžná aplikace možná není (srov. rozsudek NSS čj. 2 As 12/2006-110, citovaný v bodě [48] shora).

(50) V daném případě jsou naplněny hypotézy jak § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, tak § 109 stavebního zákona, jejich dispozice však nevedou ke stejnému výsledku. Na druhou stranu se ovšem nedostávají ani do zřejmého střetu [na rozdíl od § 14 odst. 1 zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon), viz výše citovaný rozsudek čj. 2 As 12/2006-110, nebo od § 55 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, viz rozsudek NSS ze dne 26. 3. 2009, čj. 5 As 24/2008-92, č. 1861/2009 Sb. NSS, Pražské služby). Jejich souběžná aplikace je proto možná.

(51) Argumentace městského soudu se dále opírá o rozsudek NSS ze dne 9. 12. 2004, čj. 7 As 29/2003-78, č. 943/2006 Sb. NSS. Nutno ovšem upozornit, že z právního hlediska šlo o odlišnou právní otázku. V rozsudku čj. 7 As 29/2003-78 zdejší soud dovodil, že občanským sdružením nelze přiznat na základě § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny postavení účastníka kolaudačního řízení, neboť okruh účastníků byl v § 78 stavebního zákona z roku 1976 určen taxativně. Nejvyšší správní soud připouští, že způsob stanovení účastníků stavebního řízení v § 109 stavebního zákona je z hlediska legislativnětechnického srovnatelný s § 78 starého stavebního zákona, tj. je použit taxativní výčet. Ustanovení § 109 stavebního zákona však vedle taxativního výčtu pozitivního (odstavec 1) obsahuje i taxativní výčet negativní (odstavec 2), který se v § 78 stavebního zákona z roku 1976 nevyskytoval.

(52) Je pravdou, že citovaný rozsudek čj. 7 As 29/2003-78 obsahuje rovněž obecné závěry plynoucí ze skutečnosti, že okruh účastníků řízení byl v § 78 stavebního zákona z roku 1976 vymezen taxativně. Speciální definice účastníků řízení obsahující jejich uzavřený (taxativní) výčet má nepochybně za následek vyloučení obecné definice účastníků správního řízení (ve věci sp. zn. 7 As 29/2003 se jednalo o § 14 správního řádu z roku 1967, nyní jde o § 27 správního řádu z roku 2004, viz bod (45) shora). Rozsudek čj. 7 As 29/2003-78 se však vztahem speciality a generality mezi § 78 stavebního zákona z roku 1976 a § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny nezabýval. Formální určení okruhu účastníků řízení na základě použité legislativní techniky je přitom pouze primárním krokem. Nelze jej odtrhávat od předmětu řízení jako takového, neboť právě v závislosti na něm se vymezuje šíře okruhu účastníků. Z toho důvodu nelze odlišné právní názory zaujaté v rozsudku čj. 7 As 29/2003-78 a v rozsudku čj. 5 As 41/2009-91 považovat za rozpor v judikatuře, jak se snad snaží naznačit městský soud. Nejvýše jde o rozpor metodologický. Ve vztahu ke kolaudačnímu řízení zdejší soud opakovaně judikoval, že "účelem kolaudačního řízení je ,pouze' posouzení, zda byla určitá stavba postavena skutečně v souladu se stavebním povolením a projektovou dokumentací ověřenou v řízení o povolení stavby. (...) Účast jiných osob než uvedených v § 78 odst. 1 stavebního zákona na kolaudačním řízení proto zákon považuje za nadbytečnou právě z toho důvodu, že jejich stanoviska k plánované stavbě již byla zohledněna ve stavebním povolení, podle nějž se stavebník musí řídit. V kolaudačním řízení je proto akcentována úloha stavebního úřadu jako orgánu dohledu nad tím, zda byla stavba provedena v souladu se stavebním povolením, a potlačena jeho úloha jako zprostředkovatele vypořádání různých zájmů v území a různých zájmů účastníků řízení odlišných od stavebníka" (rozsudek ze dne 13. 5. 2009, čj. 6 As 49/2008-96, dále rozsudek ze dne 31. 8. 2009, čj. 8 As 8/2008-33). Účelem stavebního řízení je naopak posoudit žádost o povolení stavby, příp. stanovit podmínky zajišťující dostatečnou ochranu soukromých a veřejných zájmů (k tomu viz body (58) a (59) níže).

(53) Zejména žalovaný a osoba zúčastněná na řízení, ale i městský soud dále argumentují úmyslem zákonodárce. Změny, ke kterým došlo v průběhu legislativního procesu, lze shrnout následovně. Vládní návrh stavebního zákona z roku 2006 výslovně počítal s účastí občanských sdružení ve stavebním řízení, a to na základě § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny (viz § 117 odst. 1 písm. g) vládního návrhu, sněmovní tisk č. 998, Poslanecká sněmovna, 4. volební období, přístupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz). Občanská sdružení měla být oprávněna uplatňovat námitky proti provádění navrhované stavby, pokud by jím byl dotčen veřejný zájem, jehož ochranou se podle zvláštního právního předpisu zabývají (§ 122 odst. 1 vládního návrhu).

(54) Výbor pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí podal pozměňovací návrh, na jehož základě byla shora uvedená ustanovení týkající se postavení občanských sdružení ve stavebním řízení vypuštěna. Poslanec Václav Mencl při druhém čtení návrhu zákona skutečně pronesl větu tohoto znění: "Ve stavebním řádu navrhujeme především posílení koncentrace řízení a odstranění veškerých správních řízení v souvislosti s výstavbou; a základem by mělo být územní řízení, a stavební řízení proces spíše technologický." Blíže však nespecifikoval, jakými konkrétními úpravami vládního návrhu zákona by mělo být tohoto cíle dosaženo. Ministr pro místní rozvoj Radko Martínek na toto vystoupení reagoval slovy: "Dámy a pánové, protože nejsou důležitá slova, ale jsou důležité činy, není důležité tady diskutovat o některých věcech, na které mám diametrálně odlišný názor od například kolegy Mencla. Mohl bych tady dlouho hovořit i o některých protimluvech toho jeho vystoupení, ale neučiním tak, protože si myslím, že je potřeba ten zákon především schválit, je potřeba, aby existoval. Já bych tedy místo toho deklaroval, že tak jako ve všech projednáváních doposud, tak i po druhém čtení budeme jako ministerstvo maximálně vstřícní a budeme ve všech návrzích, které zde budou předneseny, hledat vylepšení našeho návrhu, vládního znění, pokud tomu tak skutečně bude. Jinak bych vás, vážené kolegyně a kolegové, poprosil, abyste se během toho jednání už dále nelíbali, protože pak pan zpravodaj má vážné potíže hovořit o nesporných kvalitách toho zákona a to by mě velmi mrzelo. (Veselost.)" (stenozáznam z 51. schůze Poslanecké sněmovny ze dne 9. 12. 2005, 4. volební období (2002-2006), přístupný na www.psp.cz/eknih/2002ps/ stenprot/051schuz/s051392.htm).

(55) Nejvyšší správní soud shrnuje, že zcela jasným úmyslem předkladatele návrhu zákona, tj. vlády, bylo zajistit občanským sdružením účastenství ve stavebním řízení. V průběhu projednávání návrhu zákona Poslaneckou sněmovnou byly přijaty pozměňující návrhy, jimiž byly z návrhu odstraněny výslovné odkazy na účastníky, jímž toto postavení přiznávají zvláštní zákony. Tento návrh, který byl posléze schválen, ovšem nebyl nikterak odůvodněn a motivace k jeho podání a následně i schválení zůstává skryta. Z průběhu parlamentní debaty tedy nevyplývá, natož jasným a srozumitelným způsobem, že by vůlí zákonodárce, utvořené na základě věcné a seriózní debaty, bylo vyloučit občanská sdružení z účasti ve stavebním řízení. Mělo-li být stavební řízení koncipováno, slovy poslance Mencla, jako spíše technologický proces, nelze z tohoto sdělení (či spíše přání?) dovodit úmysl vyloučit veřejnost reprezentovanou občanskými sdruženími ze stavebního řízení. Výklad úmyslem historického zákonodárce lze upřednostnit před jazykovým výkladem a případně i výkladem systémovým pouze tehdy, pokud není o jednoznačnosti a výlučnosti smyslu a účelu zákona pochybnost (srov. stanovisko pléna ze dne 21. 5. 1996, sp. zn. Pl. ÚS-st 1/96, ST 1/9 SbNU 471). To však není tento případ.

(56) Městský soud dále používá systémový argument prostřednictvím výkladu § 114 stavebního zákona. Dle § 114 mohou účastníci stavebního řízení uplatnit námitky proti projektové dokumentaci, způsobu provádění a užívání stavby nebo požadavkům dotčených orgánů, pokud je jimi přímo dotčeno jejich vlastnické právo nebo právo založené smlouvou provést stavbu nebo opatření nebo právo odpovídající věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě. Občanská sdružení, která tyto podmínky nesplňují, což bývá pravidlem, by tak nemohla ve stavebním řízení uplatnit žádné relevantní námitky, a jejich účastenství v řízení by proto postrádalo význam.

(57) K tomu lze uvést následující. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 17. 12. 2008, čj. 1 As 80/2008-68, č. 1787/2009 Sb. NSS, uvedl, že účastenství obstojí samo o sobě, bez toho, aby následně muselo vést k rozhodnutí pro účastníka příznivému. S postavením osoby jakožto účastníka řízení jsou totiž spojena významná procesní práva, v prvé řadě právo nahlížet do spisu, vyjadřovat se k věci a podkladům pro rozhodnutí, činit důkazní návrhy, uplatňovat stanovisko k úkonům jiných osob, být přítomen ústnímu jednání. Účastník přitom nemusí svých práv využít, není povinen se vyjádřit. Pokud je však účastníkovi účastenství na řízení odepřeno, má tento postup za následek zkrácení na jeho právech (bod 13 rozsudku čj. 1 As 80/2008-68).

(58) Obecně lze souhlasit s městským soudem, žalovaným i osobou zúčastněnou na řízení, že stavební zákon z roku 2006 přenesl těžiště rozhodování o realizaci záměru do územního řízení. Přesto se mu nepodařilo koncentrovat rozhodování o všech námitkách týkajících se vlivu stavby (včetně vlivů přípravy, provádění a provozu stavby) na životní prostředí do územního řízení. Něco takového ostatně není ani reálně možné. Koncepce § 114 stavebního zákona vychází z předpokladu, že námitky týkající se ochrany veřejných zájmů byly vypořádány již v územním řízení, nebo dokonce výstupech územně plánovací činnosti, o čemž svědčí odstavec 2 tohoto ustanovení. Tak tomu ovšem u takto velkých staveb téměř nikdy není. O některých námitkách týkajících se ochrany veřejných zájmů (např. z oblasti ochrany životního prostředí) bývá v územním řízení rozhodnuto formálním způsobem tak, že se do územního rozhodnutí včlení podmínky, jimiž se zpravidla uloží žadateli, aby pro navazující povolovací řízení předložil podrobnější dokumentaci (eventuálně odsouhlasenou příslušným dotčeným orgánem), studie, posudky apod. Konkrétní vyústění námitky se tedy z územního řízení přenáší až do řízení stavebního. Občanským sdružením tedy musí být z logiky věci umožněno, aby se mohla účastnit toho řízení, v němž skutečně dojde k vypořádání jejich námitek směřujících k ochraně veřejného zájmu.

(59) Rovněž otázky "technologického" rázu a způsobu provádění stavby, které jsou předmětem stavebního řízení, se dotýkají ochrany životního prostředí včetně ochrany přírody a krajiny. Např. je potřeba stanovit takové podmínky pro provádění stavby, aby bylo stavebními pracemi a jimi vyvolanými rušivými efekty co nejméně zasahováno do přirozeného vývoje rostlin a živočichů, nejen těch zvláště chráněných.

(60) S ohledem na skutečnosti uvedené v bodech (58) a (59) považuje Nejvyšší správní soud premisu městského soudu, dle níž předmětem stavebního řízení nejsou otázky ochrany přírody a krajiny, za vyvrácenou. Názoru zdejšího soudu ostatně nasvědčuje i konstrukce § 12 odst. 1 a 2 a § 44 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, dle nichž se závazné stanovisko (souhlas se zásahem do krajinného rázu a závazné stanovisko k některým činnostem ve zvláště chráněných územích) vydává jak pro územní řízení, tak pro řízení stavební. Prostřednictvím závazných stanovisek jsou hájeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Smyslem úpravy účastenství občanských sdružení ve správních řízeních dle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny je zajistit aktivní působení veřejnosti při vydávání příslušných aktů a právo domoci se jejich přezkumu. V situaci, kdy nejsou závazná stanoviska vydávána v samostatném správním řízení, ale toliko pro účely řízení stavebního, v jehož rámci mohou být instančně a posléze též soudně přezkoumána, nelze naplnit smysl § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny jinak než zahrnutím občanských sdružení mezi účastníky stavebního řízení. Závazná stanoviska, ač se jedná o úkony dle části čtvrté správního řádu, je třeba v tomto případě vnímat jako konečná rozhodnutí v materiálním slova smyslu o otázkách upravených zákonem o ochraně přírody a krajiny.

(61) V daném případě je nadto třeba zohlednit, že územní řízení proběhlo dle předchozí právní úpravy, která vyhrazovala posouzení významné části otázek souvisejících s ochranou životního prostředí stavebnímu řízení (§ 62 odst. 1 písm. b) a § 66 stavebního zákona z roku 1976). V této věci však bylo stavební řízení provedeno již zcela dle stavebního zákona z roku 2006, který naopak těžiště této problematiky přesunul do územního řízení. Tento střet právních úprav územního a stavebního řízení nelze, v případě absence jakýchkoliv přechodných ustanovení, vyložit jinak než ve prospěch zajištění co největší ochrany životního prostředí, s čímž souvisí i co nejširší účast veřejnosti na rozhodování.

(62) Nejvyšší správní soud shrnuje, že stěžovateli jakožto občanskému sdružení, jehož hlavním posláním je ochrana přírody a krajiny, náleželo postavení účastníka stavebního řízení na základě § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Jelikož tento závěr dostatečně vyplývá z vnitrostátního práva, nemusel se Nejvyšší správní soud pro nadbytečnost zabývat argumentací stěžovatele založenou na Aarhuské úmluvě a směrnici EIA. K tomu lze jen poznamenat, že i kdyby z Aarhuské úmluvy nevyplýval požadavek účasti dotčené veřejnosti ve stavebním řízení, jak dovozuje městský soud, členské státy mohou dle čl. 3 odst. 5 této úmluvy upravit podíl dotčené veřejnosti na environmentálním rozhodování v širším rozsahu, než požaduje úmluva.

(63) Jelikož dospěl zdejší soud k závěru, že stěžovatel byl účastníkem stavebního řízení na základě § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, nezabýval se pro nadbytečnost ani podpůrnou argumentací stěžovatele, že mu postavení účastníka řízení plynulo z § 23 odst. 9 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.

(64) Městský soud tedy pochybil při výkladu sporné právní otázky a na tomto základě učinil nesprávný závěr, že stěžovatel nemohl být ve stavebním řízení zkrácen na svých procesních právech. Závěr městského soudu o nedostatku aktivní věcné legitimace byl tedy předčasný. Tato kasační námitka je důvodná. (...)

VI.D Absence souhlasu orgánu státní správy lesů s povolením stavby

(83) Mezi stranami je nesporné, že předmětný úsek dálnice D 8, jehož stavba byla povolena přezkoumávaným rozhodnutím, se částečně nachází v ochranném pásmu lesa, které činí 50 m od jeho okraje. Shoda nyní panuje rovněž v tom, že orgány státní správy lesů udělily v územním řízení souhlas dle § 14 odst. 2 lesního zákona, k umístění dálnice v ochranném pásmu lesa. Městský soud zaujal právní názor, že souhlas dle § 14 odst. 2 lesního zákona se uděluje jen k umístění stavby, nikoliv k povolení stavby. Stěžovatel naproti tomu v kasační stížnosti namítá, že souhlas dle § 14 odst. 2 lesního zákona je nezbytným podkladem i pro stavební řízení, v daném případě však vydán nebyl.

(84) Nejvyšší správní soud se proto nejprve zaměřil na výklad § 14 odst. 2 lesního zákona, aby vyřešil spor o existenci povinnosti vyžádat si souhlas dle tohoto ustanovení i pro stavební řízení. Ustanovení § 14 odst. 2 lesního zákona počínaje 1.1. 2007 zní: "Dotýká-li se řízení podle zvláštních předpisů zájmů chráněných tímto zákonem, rozhodne stavební úřad nebo jiný orgán státní správy jen se souhlasem příslušného orgánu státní správy lesů, který může svůj souhlas vázat na splnění podmínek. Tohoto souhlasuje třeba i k dotčení pozemků do vzdálenosti 50 m od okraje lesa. Souhlas vydávaný jako podklad pro rozhodnutí o umístění stavby nebo územní souhlas a dále pro rozhodnutí o povolení stavby, zařízení nebo terénních úprav anebo jejich ohlášení je závazným stanoviskem podle správního řádu a není samostatným rozhodnutím ve správním řízení."

(85) Komentářová literatura k tomu uvádí, že souhlas orgánu státní správy lesů je třeba ve všech případech, kdy se řízení podle zvláštních předpisů dotýká zájmů chráněných lesním zákonem a kdy rozhoduje stavební úřad nebo jiný orgán státní správy (Drobník, J.; Dvořák, P. Lesní zákon. Komentář. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 35).

(86) Základními zájmy chráněnými lesním zákonem jsou zachování lesa a péče o něj (§ 1 lesního zákona). Jelikož tyto zájmy neohrožují jen aktivity, které se odehrávají přímo na pozemcích určených k plnění funkcí lesa, ale i činnosti, k nimž dochází v okolí lesa, rozšiřuje lesní zákon ochranu i na bezprostřední okolí lesa (tzv. ochranné pásmo). Zájmů chráněných lesním zákonem se v prvé řadě dotýká územní řízení, v němž je stavba umísťována na pozemky určené k plnění funkcí lesa, popř. na pozemky v ochranném pásmu lesa. Těchto zájmů se ovšem dotýká i stavební řízení, byť v omezené míře.

(87) Ve stavebním povolení se stanoví podmínky provádění stavby, úprav okolí stavby, eventuálně i podmínky pro užívání stavby (viz § 5 písm. b) vyhlášky č. 526/2006 Sb.). Stanovení podmínek provádění stavebních prací může výrazným způsobem ovlivnit ekosystém lesa a život v něm (regulace hluku vznikajícího při stavební činnosti, exhalací ze stavebních strojů ohrožujících lesní porosty, skladování stavebního materiálu na pozemcích v ochranném pásmu lesa, zajištění fyzické ochrany lesních porostů před škodami, ke kterým může při stavební činnosti dojít, zajištění stability svahů, aby nedocházelo k sesuvům půdy a ohrožování stability lesního porostu atd.). Zejména v případě, že by výstavba měla probíhat v ochranném pásmu lesů zvláštního určení (eventuálně i lesů ochranných), je nezbytné přijmout během provádění stavebních prací dostatečně efektivní opatření, aby nebyly ohroženy zvláštní funkce, k jejichž plnění je tato kategorie lesů určena (rekreační funkce, klimatická funkce apod., obecně srov. § 15 odst. 2 lesního zákona).

(88) Dotčenost zájmů ochrany lesa v případě povolování stavby v jeho ochranném pásmu plyne již z povahy samotného stavebního řízení a otázek, které jsou v jeho rámci řešeny. Soud nerozumí požadavku městského soudu, dle něhož měl stěžovatel uvést, proč jsou ve stavebním řízení dotčeny zájmy ochrany lesa. Stěžovatel již ve stavebním řízení namítal, že je zatíženo vadou, neboť nebyl doložen souhlas orgánu státní správy lesů dle § 14 odst. 2 lesního zákona. Tuto výtku zopakoval i v žalobě. Bylo naopak na žalovaném a posléze i městském soudu, aby zdůvodnili, proč nejsou ve stavebním řízení dotčeny zájmy chráněné lesním zákonem, dospěli-li k tomuto závěru, a není proto třeba vyžadovat souhlas orgánu státní správy lesů.

(89) Nejvyšší správní soud je tedy toho názoru, že nezbytným podkladem stavebního řízení je souhlas orgánu státní správy lesů s dotčením pozemků v ochranném pásmu lesa (§ 14 odst. 2 lesního zákona). A to i tehdy, pokud byl souhlas dle tohoto ustanovení udělen již pro územní řízení. Předmět územního a stavebního řízení je odlišný, proto se různí i otázky a hlediska, které bere v potaz orgán státní správy lesů při vydávání souhlasu dle § 14 odst. 2 lesního zákona pro územní řízení a pro stavební řízení.

(90) Podmínky zajišťující ochranu lesa při stavební činnosti nemohou být součástí souhlasu uděleného pro územní řízení, neboť v územním řízení žadatel nepředkládá informace a podklady takového charakteru, aby z nich bylo možné dovodit, jaká opatření bude nezbytné stavebníkovi uložit k zabezpečení zájmů chráněných lesním zákonem.

(91) Městský soud argumentuje tím, že lesní zákon nestanoví, který orgán je věcně příslušný vydat souhlas k povolení stavby v ochranném pásmu lesa. K tomu je potřeba poznamenat, že pravomoc orgánů státní správy lesů vydat v tomto případě souhlas je upravena v § 14 odst. 2 lesního zákona. Pokud lesní zákon neurčuje, který orgán je věcně příslušný učinit stanovený úkon, uplatní se § 48 odst. 3 lesního zákona: "Obecní úřady obcí s rozšířenou působností vykonávají státní správu a povinnosti určené orgánům státní správy lesů podle tohoto zákona a předpisů vydaných na jeho základě ve všech dalších případech, není-li zákonem určen jiný orgán státní správy lesů."

(92) Poté, co dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že souhlas dle § 14 odst. 2 lesního zákona měl být osobou zúčastněnou na řízení doložen i ve stavebním řízení, zabýval se skutkovou otázkou, zda byla žádost o stavební povolení doložena tímto souhlasem. S ohledem na skutečnost, že stavební řízení bylo zahájeno až dne 3. 5. 2007, měl by mít souhlas dle § 14 odst. 2 lesního zákona ve znění účinném od 1. 1. 2007 formu závazného stanoviska.

(93) Součástí správního spisu je vyjádření k PD "Dálnice D8 - 0805: částD - most Dob kovičky" vydané dne 9. 8. 2004 Městským úřadem Lovosice, odborem životního prostředí. Vyjádření bylo předloženo již spolu s žádostí o vydání stavebního povolení dne 3.5. 2007, jak vyplývá z přílohy 1 této žádosti, bodu A. Z textu vyjádření městského úřadu vyplývá, že bylo vydáno na základě žádosti doručené správnímu orgánu dne 4. 8. 2004. Ve vyjádření sice není výslovně uvedeno, že se vztahuje ke stavebnímu řízení, nicméně je v něm odvolávka na projektovou dokumentaci. Takto se zpravidla označuje dokumentace stavby připojená k žádosti o vydání stavebního povolení (viz § 58 odst. 1 a § 61 odst. 6 stavebního zákona z roku 1976, § 16 odst. 2 písm. b) a § 18 vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona). Žádost o vyjádření byla nadto podána v srpnu 2004, tedy více jak rok poté, co bylo pravomocně ukončeno územní řízení. Z toho vyplývá, že se nemůže jednat o vyjádření pro účely územního řízení. Nejvyšší správní soud na základě těchto skutečností uzavírá, že se jedná o vyjádření vydané pro účely stavebního řízení.

(94) Obsahem tohoto vyjádření je prosté sdělení, že městský úřad nemá z hlediska státní správy lesů námitky. Výkladem tohoto jazykového projevu lze dospět k jednoznačnému závěru, že městský úřad udělil souhlas s povolením stavby v ochranném pásmu lesa. O obsahu tohoto projevu nemohou panovat pochybnosti, neboť jiný akt orgány státní správy lesů pro účely řízení dle stavebního zákona nevydávají. Vyjádření bylo potvrzeno dne 6. 9. 2006 připojením podpisu (zřejmě paní T., vedoucí odboru životního prostředí) a otisku razítka městského úřadu.

(95) Vyjádření tedy bylo vydáno za účinnosti předchozí právní úpravy (účinné do 31. 12. 2006), dle níž se souhlas podle § 14 odst. 2 lesního zákona vydával ve správním řízení, jehož jediným účastníkem byl žadatel, a měl formu rozhodnutí (§ 58 odst. 2 lesního zákona v tehdy účinném znění, viz Staněk, J. Lesní zákon v teorii a praxi. Úplné znění zákona s komentářem. Písek : Matice lesnická, 1996, s. 42). Souhlas orgánu státní správy lesů byl tedy vydán v době, kdy měl mít dle účinné právní úpravy formu rozhodnutí. Stavební řízení, pro nějž byl vydán, však probíhalo již za účinnosti nové právní úpravy, dle níž měl mít souhlas formu závazného stanoviska. Přechodná ustanovení k zákonu č. 186/2006 Sb., o změně některých zákonů souvisejících s přijetím stavebního zákona a zákona o vy-vlastnění, ani přechodná ustanovení stavebního zákona z roku 2006 tuto situaci neřeší. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že souhlas vydaný za účinnosti předchozí právní úpravy je plně použitelným a dostačujícím podkladem pro stavební řízení vedené dle stavebního zákona z roku 2006. Nabytí účinnosti zákona č. 186/2006 Sb., kterým byl novelizován lesní zákon a kterým byla pro souhlas dle § 14 odst. 2 výslovně zavedena forma závazného stanoviska, nemá vliv na platnost a účinnost souhlasů vydaných dle předchozí právní úpravy.

(96) Nejvyšší správní soud na základě těchto úvah konstatuje, že orgán státní správy lesů (Městský úřad Lovosice) vydal pro účely stavebního řízení souhlas dle § 14 odst. 2 lesního zákona. Dodává, že tento souhlas trpí frapantními nedostatky formálních náležitostí a nebyl vydán způsobem předvídaným lesním zákonem (tj. ve správním řízení). To ovšem nic nemění na tom, že souhlas byl vydán, má pozitivní podobu a neobsahuje žádné podmínky. Formální nedostatky nejsou tak intenzivní, že by způsobovaly jeho nicotnost (k důvodům nicotnosti podrobně viz rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 22.7.2005, čj. 6 A76/2001-96, č. 793/2006 Sb. NSS). Formální a procesní vady, kterými trpí souhlas orgánu státní správy lesů, by byly relevantní v případě, že by se stěžovatel domáhal v rámci žaloby proti stavebnímu povolení přezkumu tohoto souhlasu. To však stěžovatel neučinil, nenapadal zákonnost souhlasu. Stěžovatel zvolil jinou taktiku vedení sporu a tvrdil, že souhlas nebyl vůbec vydán, a proto je stiženo vadou samotné stavební řízení. Tato argumentační konstrukce stěžovatele však nemůže být s ohledem na shora uvedené úspěšná. V této souvislosti je vhodné připomenout, že v případě posuzování vad správního řízení je správní soud důsledně vázán dispoziční zásadou a nemůže přihlížet k vadám řízení nad rámec tvrzení žalobce (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006-73, č. 1546/2008 Sb. NSS). Stavební řízení tedy není zatíženo vadou spočívající v absenci souhlasu dle § 14 odst. 2 lesního zákona.

(97) Městský soud pochybil při posouzení právní otázky výkladu § 14 odst. 2 lesního zákona. Nicméně stavební řízení nebylo zatíženo vadou, kterou vytýkal stěžovatel v žalobě a která měla spočívat v absenci souhlasu orgánu státní správy lesů. Ve výsledku tedy dospěl městský soud ke správnému závěru, a sice že stavební řízení nebylo stiženou vadou, která by měla vliv na zákonnost vydaného rozhodnutí. Námitka stěžovatele je tedy nedůvodná.


VII.
Závěr

(98) Ačkoliv Nejvyšší správní soud shledal několik dílčích právních názorů nesprávnými a nahradil je závěry svými, dospěl k závěru, že městský soud posoudil správně všechny žalobní body a po právu žalobu zamítl. Kasační stížnost je tedy nedůvodná, a proto ji soud dle § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl (shodně rozsudek NSS ze dne 14. 12. 2009, čj. 5 Afs 104/2008-66).
Název
Rozsudek - Řízení před soudem: možnost krajského soudu odchýlit se od judikatury Nejvyššího správního soudu. Stavební řízení: účastníci řízení; souhlas orgánu státní správy lesů
Zdroj
Sbírka rozhodnutí NSS
Ze dne
1. června 2011
Spisová značka/číslo jednací
čj. 1 As 6/2011-347, sp. zn. 1 As 6/2011
Sbírkové číslo
Rs 2368/2011
Město
Brno
Právní věty
I. Krajský soud se může odchýlit od dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu k určité otázce, jestliže není v dané věci přímo zavázán právním názorem kasačního soudu (§ 110 odst. 3 s. ř. s.) a jestliže svůj odlišný právní názor podepře komplexní, racionální a transparentní konkurující argumentací. Jsou-li tyto podmínky splněny, pak krajský soud zaujetím odlišného právního názoru neporuší § 12 s. ř. s.
II. Taxativní výčet účastníků stavebního řízení obsažený v § 109 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 má za následek vyloučení obecné definice účastníků řízení obsažené v § 27 správního řádu z roku 2004. Nemá však za následek vyloučení zvláštních ustanovení o účastenství v řízení, která nejsou v přímém rozporu s definicí účastníků stavebního řízení. Ustanovení § 109 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 a § 70 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je proto možné aplikovat souběžně.
III. Souhlas orgánu státní správy lesů s dotčením pozemků v ochranném pásmu lesa (§ 14 odst. 2 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích) je nezbytným podkladem stavebního řízení, v němž mohou být dotčeny zájmy chráněné zákonem o lesích. Nestačí, byl-li souhlas udělen již pro účely územního řízení.
Ročník
2011
Soud
Nejvyšší správní soud
©ATLAS consulting spol. s r.o. člen skupiny ATLAS GROUP