Právní prostor

Rozsudek - Právo na informace: soukromoprávní společnost jako veřejná instituce

ze dne 16. března 2016


ROZSUDEK
Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 3. 2016
Právo na informace: soukromoprávní společnost jako veřejná instituce


sp. zn./č. j.:
2 As 155/2015-84

Související legislativa ČR:
§ 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb.

Publikováno v 6/2016 Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu


Právní věta:

Zásadním kritériem pro podřazení soukromoprávní společnosti pod pojem veřejná instituce podle § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, je efektivní ovládání této společnosti státem.



Věc: Spolek V havarijní zóně jaderné elektrárny Temelín proti akciové společnosti ČEZ o poskytnutí informací, o kasační stížnosti žalované.

Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 1. 4. 2015, čj. 7 A 251/2011-125, zrušil rozhodnutí představenstva žalované ze dne 23. 5. 2011 a rozhodnutí žalované ze dne 7. 9. 2006, o neposkytnutí žalobcem požadovaných informací týkajících se kompletní technické a technologické dokumentace vsázek paliva (tzv. pasporty paliva) a analýzy vhodnosti paliva VVANTAGE - 6 dodavatele Westinghouse pro reaktor VVER 1000 v jaderné elektrárně Temelín, a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.

Městský soud dospěl k závěru, že uvedená rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná, neboť v nich bylo uvedeno toliko, že žalobcem požadované informace nebyly poskytnuty proto, že představují obchodní tajemství. Tento závěr však nebyl nikterak odůvodněn, a není proto zřejmé, o jaké skutečnosti jej žalovaná opřela a na základě jakých úvah k němu dospěla. Městský soud proto zrušil rozhodnutí obou stupňů a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. V dalším řízení má pak žalovaná znovu rozhodnout o žádosti žalobce (a to po sdělení stanoviska dotčené osoby, tj. dodavatele). Pokud žalovaná dovodí důvody pro odmítnutí požadované informace z důvodu ochrany obchodního tajemství, je povinna řádně specifikovat skutečnosti, ze kterých lze tento závěr dovodit.

Proti rozsudku městského soudu podala žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost. Stěžovatelka především namítala, že byla nesprávně posouzena otázka povahy Stěžovatelky jako veřejné instituce, a tedy povinného subjektu podle zákona o svobodném přístupu k informacím.

Stěžovatelka nejprve poukázala na skutečnost, že pojem veřejná instituce není v českém ani evropském právním řádu definován. Poukázala též na úmysl zákonodárce a okolnosti, za kterých byl tento pojem do § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím doplněn zákonem č. 39/2001 Sb. Zákonem č. 61/2006 Sb. byl navíc odstraněn dodatek hospodařící s veřejnými prostředky, což učinilo tento pojem ještě obtížněji uchopitelným. Stěžovatelka poukázala na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru, kterou zapracovává také zákon o svobodném přístupu k informacím. Dle této směrnice je informační povinnost vázána pouze na subjekty veřejného sektoru, kterými se rozumí "státní, regionální nebo místní orgány, veřejnoprávní subjekty a sdružení vytvořená jedním nebo několika takovými orgány nebo jedním nebo několika takovými veřejnoprávnímu subjekty". Veřejnoprávním subjektem se pak rozumí "jakýkoli subjekt a) zřízený za zvláštním účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, který nemá průmyslovou nebo obchodní povahu a b) který má právní subjektivitu a c) je financován převážně státem, regionálními nebo místními orgány nebo jinými veřejnoprávními subjekty nebo je těmito subjekty řízen, nebo v jeho správním, řídícím nebo dozorčím orgánu je více než polovina členů jmenována státem, regionálními nebo místními orgány nebo jinými veřejnoprávními subjekty". S ohledem na to, že tato kritéria musí být splněna současně, měla stěžovatelka za to, že právnická osoba, jejímž účelem je podnikání a která není vůbec financována státem a ani její představenstvo ani dozorčí rada nejsou jmenovány jinými veřejnoprávními subjekty (jmenování těchto orgánů valnou hromadou je rozhodnutím orgánu příslušné obchodní společnosti, a nikoliv přímo jednoho z akcionářů), nemůže být povinným subjektem dle směrnice 2003/98/ ES. Stěžovatelka nesouhlasila s tím, že směrnice představuje Unijní standard. Členské státy mají možnost rozšířit okruh povinných subjektů. Citovaný bod 8 směrnice 2003/98/ES totiž zjevně míří pouze na rozsah poskytovaných informací, nikoliv na okruh povinných subjektů.

Stěžovatelka dále poukázala na další kritéria pro výklad pojmu veřejná instituce, jak plynou z judikatury Ústavního soudu a odborné nauky. Subjekt lze považovat za veřejnou instituci, splňuje-li minimálně tato kritéria: a) musí vykonávat veřejnou správu, b) musí splňovat hledisko pro kvalifikaci zkoumané instituce jako veřejné, c) způsob vzniku a zániku instituce (hledisko zřizovatele), d) kreace převážné části orgánů státem, e) státní dohled a f) veřejný účel. Stěžovatelka zdůraznila, že nesplňuje ani jedno z uvedených kritérií.

Za prvé, stěžovatelka nevykonává veřejnou správu. Z § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím plyne, že všechny povinné subjekty mají povinnost poskytovat pouze informace vztahující se "k jejich působnosti". Stěžovatelka však nemá zákonem vymezenou žádnou působnost ani jí nebyla svěřena žádná pravomoc, a tudíž nemůže být považována za vykonavatele veřejné správy ani za veřejnou instituci.

Stěžovatelka pak uvádí, že nesplňuje ani hledisko pro kvalifikaci instituce jako veřejné, neboť není vykonavatelem veřejné správy. V této souvislosti poukazuje na nálezy Ústavního soudu ze dne 27. 2. 2003, sp. zn. III. ÚS 686/02, č. 30/2003 Sb. ÚS, a ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, č. 10/2007 Sb. ÚS. Ústavní soud v nich mj. vymezil určité společné znaky veřejných institucí, které musí být dle Stěžovatelky naplněny kumulativně a jimiž jsou a) způsob vzniku (zániku) z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu, včetně osoby zřizovatele, b) subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (tj. jestli dochází ke kreaci orgánů státem), c) existence či neexistence státního dohledu a d) veřejný nebo soukromý účel instituce. Ústavní soud v posledně uvedeném nálezu také uvedl, že není možné "argumentovat v tom duchu, že pokud by měl být subjektem povinným k poskytování informací státní podnik, měla by jím být analogicky obchodní společnost s majetkovou účastí státu".

Stěžovatelka dále dle svého tvrzení nesplňuje ani hledisko zřizovatele, resp. způsobu vzniku a zániku. Stěžovatelka byla založena v rámci první vlny velké privatizace, jejímž účelem byl převod veřejného majetku do soukromého vlastnictví, rozhodnutím Fondu národního majetku České republiky ze dne 30. 4. 1992. Stěžovatelka je soukromoprávní společností hospodařící s vlastním majetkem, jejíž akcie jsou kótovány na burzách. Pokud jde o zánik Stěžovatelky, dle jejích stanov platí, že "valná hromada je schopna se usnášet, pokud přítomní akcionáři mají akcie, jejichž jmenovitá hodnota přesahuje 30 % základního kapitálu společnosti", a o zrušení společnost s likvidací rozhoduje valná hromada alespoň dvoutřetinovou většinou hlasů přítomných akcionářů. O zrušení společnosti tedy rozhoduje valná hromada, nikoliv stát.

Pokud jde o kreaci orgánů, o té rozhoduje opět valná hromada, resp. dozorčí rada, která je ze dvou třetin volena valnou hromadou a z jedné třetiny zaměstnanci Stěžovatelky.

Stěžovatelka dále není podrobena ani státnímu dohledu. Stát zde vystupuje pouze ze své pozice akcionáře, nikoliv jako vykonavatel veřejné správy spočívající ve veřejnoprávní kontrole subjektu, zda při konkrétních činnostech jedná v souladu s právními předpisy.

Stěžovatelka byla toho názoru, že legitimním zájmem veřejnosti je zájem na kontrole hospodaření s majetkem státu, i pokud stát vystupuje v soukromoprávních vztazích. Stát je proto povinným subjektem poskytovat informace ve všech právních vztazích, ve kterých vystupuje. Pokud tedy stát vystupuje jako právnická osoba coby akcionář Stěžovatelky, má veřejnost právo na poskytnutí informací od státu, který tímto způsobem nakládá se státním majetkem (akciemi), a nikoliv od Stěžovatelky, která je zcela odlišnou, na státu nezávislou entitou nakládající výhradně s vlastním majetkem. Je tak nutno odlišovat vystupování státu v rámci soukromoprávních vztahů (výkon akcionářských práv), v nichž je považován za právnickou osobu, a stát coby představitele autoritativní moci v rámci veřejnoprávních vztahů. Proto je nutno odmítnout myšlenku, že stát svým výkonem akcionářských práv vykonává zároveň dohled nad stěžovatelkou. Je nemyslitelné, aby výkon práv jednoho z akcionářů mohl být považován za vrchnostenský dohled dle předpisů veřejného práva.

Stěžovatelka byla dále přesvědčena, že nesplňuje ani hledisko veřejného účelu. Instituce zřízená za veřejným účelem je dle Ústavního soudu ta, která byla zřízena k uspokojování veřejných či celospolečenských potřeb. Za hledisko, zda se jedná o veřejný účel, je možné považovat dále skutečnost uznání "všeužitečnosti" a veřejnoprávní povahy účelu příslušného subjektu právním řádem, například přiznáním určitých privilegií nebo záruk. Služby poskytované stěžovatelkou nejsou bezplatné, jejím cílem je především uspět na trhu ve své podnikatelské činnosti, přičemž jedním z předmětů podnikání je i obchod s elektřinou. Na trhu obchodu s elektřinou přitom stěžovatelka čelí tvrdé konkurenci dalších obchodníků (ke dni 15. 7. 2013 celkem 430 dodavatelů elektrické energie), přičemž stěžovatelka nemá žádnou výhodu. Kromě toho, členové orgánů akciové společnosti (představenstva, dozorčí rady) jsou povinni jednat v zájmu této společnosti, nikoliv v zájmu jednotlivého akcionáře. Stěžovatelka tudíž nesouhlasila s městským soudem, který v její činnosti spatřuje veřejný účel. Takový účel by pak bylo možné shledat u prakticky jakéhokoliv ekonomického subjektu, neboť již samotné fungování ekonomiky je nepochybně v zájmu státu.

Stěžovatelka tedy dle svého názoru nesplňuje kritéria a nemůže být řazena pod pojem veřejná instituce. Nemůže jí být proto ani ukládána povinnost vydat rozhodnutí o odvolání. V této souvislosti stěžovatelka upozornila, že poněvadž není správním orgánem, nevydává žádné správní rozhodnutí a navíc není ani zřejmé, který orgán je ve vztahu ke stěžovatelce odvolacím orgánem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Stěžovatelce totiž nebyl zákonem stanoven žádný nadřízený orgán ani orgán, který by měl rozhodovat o odvolání nebo vykonávat dozor, a nelze uplatnit ani § 178 odst. 2 správního řádu. Ustanovení § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím zase míří na monokratická orgány, avšak stěžovatelka takovým subjektem není, neboť nejvyšším orgánem akciové společnosti je valná hromada. Jejím statutárním orgánem pak představenstvo. Stěžovatelka nesouhlasila, že by tímto orgánem mělo být představenstvo, neboť zákon jeho rozhodování jako odvolacího orgánu vůči společnosti nepředpokládá, navíc není ani zřejmé, jakým způsobem by mělo představenstvo toto rozhodnutí přijmout a kým by mělo být podepsáno (srov. § 191 a § 194 obchodního zákoníku *)). Stěžovatelka s ohledem na výše uvedené konstatovala právní nemožnost, resp. absurditu vydávání správních rozhodnutí právnickou osobou soukromého práva.

Stěžovatelka navrhla předložení věci rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu s ohledem rozsudky ze dne 6. 10. 2009, čj. 2 Ans 4/2009-93, č. 1972/2010 Sb. NSS, ze dne 15. 10. 2010, čj. 2 Ans 7/2010-175, č. 2165/2011 Sb. NSS, a ze dne 21. 9. 2011, čj. 2 Ans 9/2011-336. Měla za to, že otázka vymezení povinných subjektů dle zákona o svobodném přístupu k informacím je otázkou zásadního významu, která doposud nebyla uspokojivě vyřešena i s ohledem na širokou odbornou debatu, která byla projednávanou věcí vyvolána. Stěžovatelka poukázala na řadu odborných článků ohledně této otázky, resp. na odmítavé vyjádření společnosti Burza cenných papírů Praha, a. s., k citovanému rozsudku čj. 2 Ans 4/2009-93.

Stěžovatelka se dále domnívala, že došlo k porušení jejích ústavně zaručených práv. Stěžovatelka měla za to, že interpretace § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím Nejvyšším správním soudem, kterou převzal městský soud do svého rozsudku, je natolik chybná a extrémně nesouladná s dosavadní judikaturou Ústavního soudu, odbornou literaturou i záměrem zákonodárce, že ji lze hodnotit jako svévolnou aplikaci obyčejného práva. Napadeným rozsudkem se stěžovatelka cítila být dotčena na svých základních právech a svobodách zaručených Listinou základních práv a svobod (dále jen "Listina"), Listinou základních práv EU, Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), Všeobecnou deklarací lidských práv a Mezinárodním paktem o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.). Konkrétně stěžovatelka uvedla, že byl porušen princip rovnosti, neboť jiné soukromé obchodní společnosti nemají povinnosti podle zákona o svobodném přístupu k informacím, čímž získávají výhodnější postavení. Dále dochází také k diskriminaci Stěžovatelky oproti ostatním soukromým obchodním společnostem. Stěžovatelka dále spatřovala v napadeném rozsudku porušení principu, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích, neboť rozsudek ukládá stěžovatelce povinnost bez ohledu na znění zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť zákonné podmínky kladené na povinné subjekty nebyly v případě Stěžovatelky splněny. Rozsudkem městského soudu bylo rovněž zasaženo do práva stěžovatelky na soukromí a práva na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o její osobě, protože dovoluje, aby jiné osoby o ní shromažďovaly údaje, ačkoli pro to neexistuje zákonný podklad. Zároveň je porušováno právo Stěžovatelky vlastnit majetek. Stěžovatelka poukázala na to, že její hospodářské výsledky mohou být poskytováním informací negativně dotčeny, a to zejména v důsledku poskytování informací konkurenčním subjektům. Nelze pominout ani nutnost vynaložení nákladů na vyřízení žádostí. Rozsudkem tak dochází ke snížení ochrany majetkového podílu zejména minoritních akcionářů, což dle stěžovatelky nemůže být vyváženo veřejným zájmem. Stěžovatelka se domnívala, že přiznáním práva na informace od soukromoprávních subjektů by došlo k prolomení ústavním zákonem a mezinárodními úmluvami zaručeného práva na ochranu soukromí obchodní společnosti. Právo na informace od soukromých obchodních společností není stanoveno ani ústavním zákonem, ani jinými mezinárodními smlouvami.

Stěžovatelka v této souvislosti podala návrh na zrušení části zákona o svobodném přístupu k informacím a návrh na přerušení řízení s ohledem na porušení zásady jasnosti a určitosti zákona, jež představují součást principu právní jistoty a právního státu. Pojem veřejná instituce je nejednoznačný, a proto obtížně aplikovatelný. Stěžovatelka se domnívala, že by měl být vykládán v souladu s právní naukou a konstantní judikaturou Ústavního soudu, jak to popsala shora. Přesto měla za to, že se jedná o pojem neurčitý, který je navíc v rozporu s Listinou. Stěžovatelka tedy navrhla vypuštění sporného pojmu veřejná instituce z § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, tedy zrušení § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím v rozsahu slov "a veřejné instituce". Další možností by bylo případné doplnění tohoto pojmu o jasnou definici zákonodárnou cestou.

Stěžovatelka závěrem konstatovala, že výkladem, dle kterého by i obchodní společnosti částečně vlastněné státem měly být veřejnými institucemi, by byly takové společnosti nevyhnutelně výrazně znevýhodněny ve své obchodní činnosti. Již konkrétní žádost žalobce týkající se paliva použitého v elektrárně Temelín ukazuje, že by touto cestou mohly být získávány informace přímo využitelné v konkurenčním boji, což by prakticky mohlo způsobit znehodnocení podílu státu v obchodní společnosti. Stěžovatelka zopakovala, že je toho názoru, že by měl informace poskytovat stát, případně příslušná municipalita s podílem v určité právnické osobě, a nikoliv tato právnická osoba. Takto může být veřejnost informována o příslušné společnosti v rozsahu dostupném akcionáři, nebude však ohrožena společnost jako taková. Stěžovatelka poukázala také na to, že zákon o svobodném přístupu k informacím nechrání veškeré informace chráněné dle zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích), či dříve obchodního zákoníku z roku 1964. Ne všechny informace, které jsou s to přivodit společnosti újmu, musí totiž nutně naplňovat definici vnitřní informace, obchodního tajemství či splňovat jiné podmínky pro odmítnutí jejich poskytnutí.

Stěžovatelka s městským soudem nesouhlasila ani v tom, že nespecifikovala újmu, která by jí nebo jejím akcionářům vznikla poskytnutím informace. Stěžovatelka byla přesvědčena, že principy rovného zacházení musí být bez výjimky zachovávány. Opačný výklad by vedl k šikaně a diskriminaci některých soukromoprávních osob pro jejich ekonomickou sílu nebo pro povahu akcionářů.

Stěžovatelka dále upozornila, že i pokud by její údajné rozhodnutí o odvolání mělo být teoreticky posouzeno jako rozhodnutí, jakkoliv to stěžovatelka vylučuje, muselo by být nutně prohlášeno za nicotné, neboť nebylo vydáno k tomu příslušnou osobou a nesplňovalo ani náležitosti rozhodnutí. Stěžovatelka navíc ani neprojevila vůli jakkoli rozhodnout.

Závěrem stěžovatelka navrhla předložit Soudnímu dvoru předběžnou otázku ve znění zda "[m]ůže být směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru -konkrétně její článek 2 odst. 1 a 2 - interpretována tak, že předpokládá své provedení zákonem, popřípadě zákonným ustanovením, které by ukládalo povinnost poskytovat informace vztahující se k veškeré jejich činnosti také obchodním společnostem (jakožto osobám soukromého práva) s určitou majetkovou účastí státu, jejichž účelem je pouze podnikání a nejsou financovány státem ani v jejich představenstvu nebo dozorčí radě nejsou členové jmenovaní jinými veřejnoprávními subjekty (jmenování provádějí tyto orgány samy nebo valná hromada)".

Žalobce se ve svém vyjádření ztotožnil s argumentací a závěry městského soudu. Byl toho názoru, že se městský soud zabýval vším, co stěžovatelka namítala v kasační stížnosti, a veškeré své závěry odůvodnil. Dle žalobce se stěžovatelka snaží v rozporu se skutečností vytvořit dojem, že zde existuje rozpor mezi závěry Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu. Nejvyšší správní soud přitom již v minulosti judikoval, že za veřejnou instituci lze považovat také akciovou společnost založenou územním samosprávním celkem nebo společnost s ručením omezeným vlastněnou státem. Judikatura je tak bezrozporná a není zde prostor pro předložení věci rozšířenému senátu. Závěr, že relevantní pojmové znaky Stěžovatelky (způsob vzniku, zřizovatel, vytváření orgánů, státní dohled, veřejný účel) převažují ve prospěch jejího podřazení mezi veřejné instituce, byl akceptován jak odbornou a širší veřejností, tak i exekutivou, která upustila od plánované novelizace zákona o svobodném přístupu k informacím, kdy měly být mezi povinné subjekty zařazeny také právnické osoby soukromého práva ovládané státem, územním samosprávním celkem či jinou veřejnou institucí, neboť tento cíl byl již naplněn interpretací § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalobce poukázal také na jiný účel a předmět úpravy směrnice a zákona o svobodném přístupu k informacím.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.


Z odůvodnění:


IV.

Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

(...) [27] Ustanovení § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, o jehož výklad je veden spor, zní: "Povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce."

[28] Poněvadž stěžovatelka nepředložila správní spis, protože trvá na své argumentaci, že jelikož není správním orgánem, správní spis nevede, vycházel Nejvyšší správní soud z jí předložených příloh, jež jsou součástí spisu městského soudu i spisu Nejvyššího správního soudu. Podáním ze dne 12. 7. 2006 požádal žalobce stěžovatelku podle § 17 odst. 1 písm. k) zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon), o kompletní technické a technologické dokumentace vsázek paliva používaného od začátku provozu obou bloků (tzv. pasporty paliva) a o analýzy vhodnosti paliva VVANTAGE - 6 dodavatele Westinghouse pro reaktor VVER 1000 v jaderné elektrárně Temelín. Sdělením ředitele organizační jednotky Temelín ze dne 7. 9. 2006 nebyly informace poskytnuty z důvodů ochrany obchodního tajemství. Proti tomuto sdělení podal žalobce odvolání s odkazem na zákon o svobodném přístupu k informacím. Žalobce se následně žalobou domáhal, aby městský soud rozhodl, že žalovaná je povinna vydat rozhodnutí o jeho odvolání ve věci žádosti o poskytnutí předmětné informace. Žaloba byla nejprve odmítnuta jako nepřípustná, neboť městský soud dospěl k závěru, že stěžovatelka jakožto soukromý subjekt není povinnou osobou podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Tento závěr byl popřen citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 2 Ans 4/2009-93, v němž Nejvyšší správní soud rozhodl tak, že není dán důvod nepřípustnosti žaloby ani pro nevyčerpání opravných prostředků, ani proto, že stěžovatelka není osobou povinnou podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Městský soud věc znovu posoudil a žalobu zamítl, protože žádost o informace byla podána dle atomového zákona, nikoliv podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Ke kasační stížnosti žalobce byl tento rozsudek zrušen citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 2 Ans 7/2010-175 s tím, že stěžovatelce má být nařízeno ukončit její dosavadní nečinnost a vydat rozhodnutí o odvolání. Rozsudkem městského soudu ze dne 18. 4. 2010, čj. 8 A 239/2010-219, tak bylo učiněno s tím, že stěžovatelka je povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Tento rozsudek byl zrušen citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 2 Ans 9/2011-336, ke kasační stížnosti Stěžovatelky, pro procesní pochybení v řízení před městským soudem. V mezidobí však stěžovatelka, vázána posledně uvedeným rozsudkem městského soudu, vydala "dopis" - rozhodnutí představenstva Stěžovatelky ze dne 23. 5. 2011, jímž bylo odvolání žalobce zamítnuto s odůvodněním, že je stěžovatelka nadále přesvědčena, že není povinným subjektem dle zákona o svobodném přístupu k informacím, nemůže vydávat správní rozhodnutí a nemá odvolací orgán. Přesto v tomto rozhodnutí uvedla, že odvolání zamítá a potvrzuje rozhodnutí ze dne 7. 9. 2006 o odmítnutí poskytnutí dokumentů, neboť se jedná o obchodní tajemství.

[29] Předně Nejvyšší správní soud uvádí, že většina stěžovatelčiny argumentace nedoznala změn oproti předchozím shora uvedeným řízením o nečinnostních žalobách, v nichž vystupovala stěžovatelka jako žalovaná a v nichž rovněž trvala na tom, že není povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím. O této argumentaci tak již bylo pojednáno ve výše zmíněných rozsudcích, a Nejvyšší správní soud proto na tomto místě uvádí, že se v tomto řízení nehodlá od tam uvedeného v zásadě žádným způsobem odchýlit, pouze některou svou předchozí argumentaci doplní o změny nastalé v důsledku vývoje judikatury v čase.

[30] Nejvyšší správní soud dále předesílá, že rozsah reakce soudu na konkrétní námitky je, co do šíře odůvodnění, spjat s otázkou hledání míry. Povinnost orgánů veřejné moci (včetně orgánů moci soudní) svá rozhodnutí řádně odůvodnit nelze interpretovat jako požadavek na detailní odpověď na každou námitku. Proto zpravidla postačuje, jsou-li vypořádány alespoň základní námitky účastníka řízení, srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, čj. 9 Afs 70/2008-13, případně, za podmínek tomu přiměřeného kontextu, i s akceptací odpovědi implicitní, což připouští i Ústavní soud - srov. např. usnesení ze dne 18. 11. 2011, sp. zn. II. ÚS 2774/09, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2011, čj. 4 Ads 58/2011-72. Takový postup je vhodný zejména u velmi obsáhlých podání, jakým je i stěžovatelkou podaná kasační stížnost o rozsahu 34 stran plus přílohy; opačný postup by mohl vést až k absurdním důsledkům a k porušení zásady efektivity a hospodárnosti řízení. To znamená, že na určitou námitku lze reagovat i (např.) tak, že v odůvodnění svého rozhodnutí soud prezentuje od názoru Stěžovatelky odlišný názor, který přesvědčivě zdůvodní tak, že toto zdůvodnění poskytuje dostatečnou oporu výroku rozhodnutí. Ústavní soud v této souvislosti konstatoval: "Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná" (srov. nález ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, č. 26/2009 Sb. ÚS; srov. obdobně též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2013, čj. 8 Afs 41/2012-50, nebo ze dne 6. 6. 2013, čj. 1 Afs 44/2013-30, popř. ze dne 3. 7. 2013, čj. 1 As 17/2013-50). Ostatně i Ústavní soud v případě, že námitky stěžovatelů nejsou způsobilé změnit výrok rozhodnutí, tyto nevypořádává (srov. např. nález ze dne 28. 5. 2009, sp. zn. II. ÚS 2029/08, č. 125/2009 Sb. ÚS), neboť si je plně vědom toho, že požadavky kladené na orgány veřejné moci - pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami adresátů jejich aktů - nesmí být přemrštěné. Takové přehnané požadavky by byly výrazem přepjatého formalismu, který by ohrožoval funkčnost těchto orgánů, především pak jejich schopnost efektivně (zejména v přiměřené době a v odpovídajícím rozsahu) plnit zákonem jim uložené úkoly. Nejvyšší správní soud proto na tomto místě předesílá, že s ohledem na to, že se nehodlá odchýlit od svých předchozích závěrů ohledně povahy Stěžovatelky, resp. naplnění znaků veřejné instituce, odkazuje v otázkách naplnění předmětných kritérií v podrobnostech na svou předchozí judikaturu zabývající se touto otázkou, zejména na citované rozsudky čj. 2 Ans 4/2009-93 a čj. 2 Ans 7/2010-175 a na rozsudky ze dne 29. 8. 2011, čj. 8 As 57/2011-77, nebo ze dne 19. 10. 2011, čj. 1 As 114/2011-121, č. 2494/2012 Sb. NSS.

[31] Zásadní a v podstatě jedinou námitkou Stěžovatelky je, že nesouhlasí se svým zařazením mezi povinné subjekty podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, konkrétně pod pojem veřejná instituce. Nejprve uvádí, že tento pojem jednak není v právním řádu definován, a dále, že ona, jakožto soukromoprávní obchodní korporace, nesplňuje žádné z kritérií, jak byly k uvedenému pojmu stanoveny Ústavním soudem nebo odbornou právní literaturou.

[32] Se stěžovatelkou lze jistě souhlasit, že pojem veřejná instituce není v právním řádu České republiky, ani v právu evropském, dostatečně definován. Tato skutečnost však nic nemění na tom, že s tímto pojmem zákon o svobodném přístupu k informacím počítá, když veřejným institucím stanovuje určité povinnosti. Pojmem veřejná instituce a tím, zda určitý subjekt lze, nebo nelze pod tento pojem podřadit, se od jeho vložení do zákona o svobodném přístupu k informacím zabývalo vícero rozhodnutí, ať se již jedná o rozsudky Nejvyššího správního soudu, nebo nálezy Ústavního soudu. V těchto rozhodnutích byl podán výklad tohoto pojmu, který je již odbornou i laickou veřejností akceptován, a Nejvyšší správní soud se ani v této věci od něj nehodlá odchýlit, neboť na rozdíl od Stěžovatelky není toho názoru, že se jedná o výklad absurdní. Komparací těchto rozhodnutí pak lze vysledovat postupnou vývojovou tendenci, že se pod pojem veřejná instituce zařazuje čím dál tím více na první pohled soukromoprávních subjektů, u nichž určitým způsobem převažuje státní, resp. municipální vliv, jak bude pojednáno níže.

[33] Pojem veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky byl do zákona o svobodném přístupu k informacím vložen novelou provedenou zákonem č. 39/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 483/1991 Sb., o České televizi, ve znění pozdějších předpisů, a o změně některých dalších zákonů. Výkladem tohoto pojmu se zabýval Ústavní soud například v citovaném nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06. Ústavní soud vymezil hlediska pro hodnocení toho, zda se jedná o veřejnou nebo soukromou instituci, následovně: způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti, či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu), hledisko osoby zřizovatele (tj. zda je zřizovatelem stát, či nikoli), subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (zda dochází ke kreaci orgánů státem, či nikoli), existence, či neexistence státního dohledu nad činností instituce, veřejný nebo soukromý účel instituce. Ústavní soud však také dovodil, že "[z]ařazení zkoumané instituce pod instituci veřejnou či instituci soukromou tak musí vyplývat z převahy znaků, jež jsou pro instituci veřejnou či soukromou typické". Uvedenou citací je tak popřena argumentace Stěžovatelky, která se domnívá, že všechny znaky veřejné instituce musí být naplněny kumulativně. Ostatně, stejnou námitkou se již zabýval Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku čj. 2 Ans 7/2010-175, týkajícím se týchž účastníků jako v nyní probíhajícím řízení. Zákonem č. 61/2006 Sb. účinným od 23. 3. 2006 byla z § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím vypuštěna slova "hospodařící s veřejnými prostředky". Je tak zřejmé, což bylo ostatně prezentováno také Ústavním soudem, že žadatel má právo na informace vztahující se k působnosti veřejné instituce bez ohledu na to, zda hospodaří s veřejnými prostředky, či nikoli, splňuje-li kritéria pro její podřazení pod tento pojem. Lze sice připustit, že některým subjektům, které mají formu soukromoprávní společnosti, může v praxi dodržování postupů předepsaných uvedeným zákonem činit potíže, to však není důvodem k tomu, aby poskytování informací odmítaly. Může to však být podnět pro zákonodárce, aby procedury přizpůsobil tomu, že podle nich musejí postupovat i zmiňované subjekty. Vzhledem k tomu, že tak ale zákonodárce do dnešního dne nepostupoval a neupravil proceduru poskytování informací pro veřejné instituce zvlášť, musí i tyto subjekty dodržovat postupy stanovené v zákoně o svobodném přístupu k informacím. Nelze tedy akceptovat stěžovatelčinu myšlenku, že povinným subjektem za situace, vystupuje-li stát v soukromoprávních vztazích, tedy i jako akcionář v obchodní společnosti, by měl být stát, a nikoli tato společnost. Zákon takový postup totiž neumožňuje.

[34] K jednotlivým znakům veřejné instituce Nejvyšší správní soud uvádí následující. Ačkoli stěžovatelka vznikla jako soukromoprávní právnická osoba, nelze přehlédnout fakt, že při jejím vzniku byl přítomen veřejnoprávní prvek. Stěžovatelka sama uvádí, že byla založena v rámci první vlny velké privatizace rozhodnutím Fondu národního majetku České republiky ze dne 30. 4. 1992, a sama také uvádí, že účelem privatizace byl převod veřejného majetku do majetku soukromého. Již na pozadí právě uvedeného je zřejmé, že to byl stát, resp. Fond národního majetku, jakožto veřejnoprávní subjekt hospodařící se státním majetkem, jehož vůle stála na počátku vzniku Stěžovatelky. V podrobnostech Nejvyšší správní soud odkazuje na body [30] - [32] citovaného rozsudku čj. 2 Ans 4/2009-93.

[35] Pokud jde o veřejný účel existence a fungování stěžovatelky, Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že se jedná o obchodní společnost, sledující svým konáním dosažení zisku, jejímž předmětem podnikání je několik velmi rozličných činností. Pro zařazení Stěžovatelky mezi veřejné instituce je ale dle názoru Nejvyššího správního soudu významný hlavní předmět činnosti, jímž je výroba a prodej elektřiny a s tím související podpora elektrizační soustavy a dále výroba, rozvod a prodej tepla. Právě oblast energií představuje jeden ze strategických, bezpečnostních a koneckonců i existenčních zájmů České republiky, a jistě nikoliv náhodou si proto stát ponechává i v kapitálové struktuře stěžovatelky rozhodující podíl. Rovněž platí, že výnosy z privatizovaného majetku jsou součástí státního rozpočtu, který s nimi samozřejmě kalkuluje a účelově je určuje.

[36] Dle § 3 odst. 2 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), platí, že "[p]řenos elektřiny, přeprava plynu, distribuce elektřiny a distribuce plynu, uskladňování plynu, výroba a rozvod tepelné energie se uskutečňují ve veřejném zájmu". S ohledem na citované ustanovení je zřejmé, že u těchto činností zákonodárce shledal, že u nich převažuje veřejný zájem nad soukromoprávními aspekty. Tvrdí-li pak stěžovatelka, že poskytování jakékoli služby může představovat veřejný zájem, neboť stát má zájem na fungování ekonomiky. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že je samozřejmě pravdou, že nikoliv pouze shora poskytované služby mohou představovat služby ve veřejném zájmu. Jak to ostatně plyne i z rozsudku rozšířeného senátu ze dne 22. 10. 2014, čj. 8 As 55/2012-62, č. 3155/2015 Sb. NSS, jenž se touto otázkou zabýval, může jít také o poskytování služeb souvisejících více či méně s veřejným zájmem, například provoz letiště, sportoviště, koupaliště, kulturní a umělecké instituce, provoz městské hromadné dopravy, provoz jiných faktických činností jako například vědeckého výzkumu, nejrůznějších měření, analýz apod. Budou-li entity poskytující předmětné služby efektivně ovládány státem nebo jiným veřejnoprávním subjektem, lze rovněž pomýšlet na jejich podřazení pod pojem veřejná instituce a aplikovat na ně zákon o svobodném přístupu k informacím. Veřejnou institucí pak nebude pouze taková obchodní společnost, v níž má veřejnoprávní subjekt pouze minoritní (nebo žádnou) majetkovou účast, přestože by uvedené služby poskytovala, neboť veřejný charakter již nebude dominantní v řízení, kontrole ani ve smyslu této společnosti.

[37] Jde-li o kritéria kreace orgánů, zánik Stěžovatelky, resp. dohled nad její činností, je Nejvyšší správní soud toho názoru, že i u těchto je patrný podstatný vliv státu, přičemž lze rovněž vyjít ze stávající judikatury. Stěžovatelka je akciovou společností s majetkovou účastí státu ve výši 69,78 % podílu na základním kapitálu a se 70,29% výší podílu na hlasovacích právech. Z výroční zprávy Stěžovatelky za rok 2011 výslovně plyne, že "majetkový podíl České republiky umožňuje přímé ovládání společnosti ČEZ běžnými formami, zejména hlasováním na valných hromadách". Toto tvrzení se stěžovatelka snaží popřít v kasační stížnosti, když poukazuje na to, že její valná hromada je usnášeníschopná za přítomnosti akcionářů, kteří mají akcie o jmenovité hodnotě přesahující 30 % základního kapitálu společnosti. Ti pak jsou s to rozhodnout o zániku společnosti a rozhodují také o volbě dvou třetin členů dozorčí rady (jednu třetinu volí zaměstnanci). Členy představenstva pak volí dozorčí rada. Stejně tak je stěžovatelka přesvědčena o tom, že stát výkonem svých akcionářských práv nevykonává státní dohled, nýbrž vystupuje stejně jako kterýkoli jiný akcionář.

[38] Nejvyšší správní soud nerozporuje tvrzení Stěžovatelky ohledně kvora potřebného pro usnášeníschopnost její valné hromady a ani ohledně volby členů jejích orgánů. Nelze si však nevšimnout, že její argumentace je čistě hypotetická a počítá s absolutní pasivitou státu jako akcionáře. I s ohledem na další tvrzení Stěžovatelky je však nesporné, že k takovému scénáři v minulosti nedošlo a nedochází k němu ani dnes. Stát svá akcionářská práva ve společnosti řádně uplatňuje prostřednictvím Ministerstva financí. Poněvadž je stát většinovým akcionářem, je zřejmý jeho přímý vliv na volbu orgánů Stěžovatelky a stejně tak na její eventuální zrušení.

[39] Jedná-li se o dohled státu nad činností Stěžovatelky, z již ustálené judikatury (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2008, čj. 8 As 57/2006-67, č. 1688/2008 Sb. NSS) plyne, že se nemusí nutně jednat o vrchnostenskou kontrolu typickou pro oblast veřejného práva, nýbrž může jít i o dohled, který stát vykonává na základě soukromoprávních předpisů. Ve výroční zprávě i na webových stránkách stěžovatelka navíc sama přiznává přímé ovládání státem, tudíž i tato podmínka je naplněna.

[40] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že právě efektivní ovládání akciové společnosti státem považuje za nejvýznamnější kritérium pro podřazení tohoto soukromoprávního subjektu pod pojem veřejná instituce. Kritéria popsaná Ústavním soudem sice nebyla vývojem judikatury překonána, nicméně je lze ve vztahu k tomuto kritériu považovat za kritéria vedlejší. Ta mohou být rozhodující v případech, nelze-li ovládání společnosti státem zjistit se stoprocentní jistotou. Tuto tendenci, tj. akcentování kritéria ovládání soukromého subjektu státem, lze vysledovat i z již zmiňovaných rozsudků Nejvyššího správního soudu; za zásadní kritérium považoval faktické ovládání soukromoprávní entity také citovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 55/2012-62, bod [102].

[41] Ohledně definice ovládání vychází Nejvyšší správní soud podpůrně z úpravy obchodních společností. Poněvadž bylo napadené rozhodnutí vydáno dne 23. 5. 2011, vychází Nejvyšší správní soud s odkazem na znění § 75 odst. 1 s. ř. s. z úpravy obchodních společností v již zrušeném obchodním zákoníku.

[42] Podle § 66a odst. 1 obchodního zákoníku platilo, že "[s]polečník, který má většinu hlasů plynoucích z účasti ve společnosti, je většinovým společníkem a společnost, ve které tuto většinu má, je společností s většinovým společníkem". Podle § 66a odst. 3 písm. a) uvedeného zákona je "[o]vládající osobou [...] vždy osoba, která je většinovým společníkem".

[43] Ustanovení § 66a odst. 2 obchodního zákoníku vymezuje ovládající osobu jako osobu, která ''fakticky nebo právně vykonává přímo nebo nepřímo rozhodující vliv na řízení nebo provozování podniku jiné osoby". Sama stěžovatelka, jak již bylo předesláno, uvádí, že Česká republika disponuje takovým majetkovým podílem, který jí umožňuje přímé ovládání stěžovatelky. Nepřímým vlivem se rozumí vliv vykonávaný prostřednictvím jiné osoby či jiných osob. Osobu ovládanou vymezuje také např. zákon č. 319/2006 Sb., o některých opatřeních ke zprůhlednění finančních vztahů v oblasti veřejné podpory, který v § 2 písm. b) vymezuje pojem osoba ovládaná subjektem veřejné správy tak, že se jedná o právnickou osobu, "pokud se účastní hospodářské soutěže nebo ji může svou činností ovlivňovat a na jejíž činnost mohou subjekty veřejné správy vykonávat přímo nebo prostřednictvím jiné osoby či osob rozhodující vliv; má se za to, že rozhodujícím vlivem je vztah, kdy subjekt veřejné správy může ovlivňovat činnost této osoby prostřednictvím pravidel, jimiž se tato osoba řídí, nebo vztah, kdy subjekt veřejné správy je většinovým společníkem, disponuje většinou hlasovacích práv nebo může prosadit jmenování, volbu nebo odvolání většiny osob, které jsou statutárním orgánem nebo jeho členem, anebo většiny osob, které jsou členy dozorčího orgánu právnické osoby". Nejvyšší správní soud se domnívá, že právnická osoba, která tato kritéria splňuje, je veřejnou institucí, a tedy i povinným subjektem dle zákona o svobodném přístupu k informacím.

[44] Veřejnou institucí jsou tedy i ty soukromoprávní právnické osoby, které jsou ovládané ve smyslu obchodního zákoníku státem nebo územním samosprávným celkem, příp. jinou veřejnou institucí, nebo u nichž stát, územní samosprávný celek nebo jiná veřejná instituce fakticky nebo právně vykonává přímo nebo nepřímo rozhodující vliv na řízení nebo činnost této právnické osoby.

[45] Nejvyšší správní soud nepopírá, že zařazení Stěžovatelky a jí podobných společností mezi povinné subjekty dle zákona o svobodném přístupu k informacím může působit jako odlišné zacházení, nicméně takové zacházení je podepřeno legitimním cílem, kterým je informování veřejnosti o působení společností, které jsou fakticky nebo právně ovládané státem, a tedy přímo nebo nepřímo hospodaří se statním majetkem; dochází tak k naplňování ústavně zaručeného práva na informace jako jedné z garancí demokratického právního státu. Tyto úvahy odpovídají tomu, že společnost ovládaná veřejnoprávním subjektem je spojena také s větší mírou odpovědnosti a povinností. Tato míra odpovědnosti je tím vyšší, čím těsnější je přímé nebo nepřímé propojení takových subjektů se státem a veřejnými financemi, ale také tím vyšší, čím více jsou tyto subjekty schopny zasahovat do práv jiných osob, a to zejména do práv základních. Stěžovatelka je mj. výrobcem a prodejcem elektrické energie, tepla a obchoduje také s plynem. Lze tak mít za to, že jejím posláním je uspokojování potřeb veřejnosti v oblasti dodávek těchto energií. "Přestože totiž je jistě elektrizační soustava v EU navzájem propojena, není sporu o tom, že právě oblast energií představuje jeden ze strategických, bezpečnostních a koneckonců i existenčních zájmů České republiky" (srov. již uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Ans 4/2009-93). Eventuálním omezením dodávek elektrické energie, tepla nebo plynu může stěžovatelka zásadním způsobem zasahovat do práv jiných osob, proto je namístě informování veřejnosti o její činnosti prostřednictvím prostředků dle zákona o svobodném přístupu k informacím. V případě těchto právnických osob je však třeba zvažovat, do jaké míry mají být povinnými subjekty, tedy kdy zájem veřejné kontroly nad těmito subjekty převáží např. ochranu práv třetích osob (společníků obchodních společností), a proto lze odmítnout poskytnout ty informace, které zákon z informační povinnosti vylučuje (mj. obchodní tajemství).

[46] V souvislosti s těmito úvahami je třeba řešit také námitku Stěžovatelky, že dle jejího názoru nelze podle zákona o svobodném přístupu k informacím určit její odvolací orgán. Podle § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím obecně platí, že "[n]elze-li podle § 178 správního řádu nadřízený orgán určit, rozhoduje v odvolacím řízení a v řízení o stížnosti ten, kdo stojí v čele povinného subjektu". Stěžovatelka poukazuje na to, že není monokratickým subjektem, na který toto ustanovení míří; nejvyšším orgánem akciové společnosti je valná hromada, jejím statutárním orgánem pak představenstvo. Mělo-li by být tímto orgánem představenstvo, není zřejmé, jakým způsobem by mělo rozhodnutí přijmout.

[47] Pokud se jedná o orgán rozhodující o opravných prostředcích u akciové společnosti, jakožto povinného subjektu podle zákona o svobodném přístupu k informacím, touto otázkou se již Nejvyšší správní soud zabýval ve více rozsudcích, např. ze dne 10. 10. 2013, čj. 9 As 74/2013-20, ze dne 19. 2. 2013, čj. 8 Aps 5/2012-47, č. 2844/2013 Sb. NSS, nebo ze dne 30. 9. 2015, čj. 7 As 180/2015-33, č. 3346/2016 Sb. NSS. Z předmětných rozhodnutí lze dovodit, že je-li stěžovatelka povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím, pak se její povinnost postupovat podle tohoto zákona nevztahuje pouze na vyřízení žádostí o informace, ale také na vyřízení opravných prostředků proti rozhodnutím o těchto žádostech. Stěžovatelka je tedy povinna rozhodnout i v řízení II. stupně, neboť povinnost poskytovat informace nelze omezit pouze proto, že si jí nebyl daný subjekt dosud vědom a k takovému rozhodování není připraven a nemá vybudovanou organizační strukturu, jak to tvrdí stěžovatelka. Obdobně se Nejvyšší správní soud vyjádřil v citovaném rozsudku čj. 1 As 114/2011-121 nebo čj. 8 Aps 5/2012-47. Ve vztahu k výše uvedenému je vhodné také připomenout, že i v případech, kdy je povinný subjekt přesvědčen, že požadovaná informace nespadá pod režim zákona o svobodném přístupu k informacím, je povinen vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti dle § 15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Této povinnosti musí povinný subjekt dostát i v řízení o opravném prostředku tak, aby takové rozhodnutí obstálo v případném následném soudním přezkumu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2009, čj. 2 As 44/2008-72).

[48] Určení orgánu, který je v rámci organizační struktury obchodní společnosti příslušný k rozhodování o opravných prostředcích dle zákona o svobodném přístupu k informacím, je v dispozici této společnosti jakožto povinného subjektu. Určení či vytvoření nadřízeného orgánu k rozhodování o odvoláních proti rozhodnutí o odmítnutí poskytnutí informací je přitom třeba provést tak, aby bylo vyhověno účelu zásady dvojinstančnosti. Zásada dvojinstančnosti řízení vyjadřuje obecné oprávnění účastníků správního řízení napadnout každé rozhodnutí správního orgánu I. stupně řádným opravným prostředkem, k jehož přezkoumání je povolán orgán vyššího stupně. Podstatou opravného řízení je revizní činnost přezkumných orgánů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2007, čj. 5 As 81/2006-62). Zásada dvojinstančnosti dále znamená, že řízení probíhá ve dvou stupních. Rozhodnutí správního orgánu I. stupně tedy podléhá kontrole odvolacího orgánu. Tato dvojinstančnost zajišťuje nejen dvojí posouzení věci, ale je také cestou k nápravě a odstranění vad, které se vyskytly v řízení před správním orgánem I. stupně (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS). Určení orgánu rozhodujícího o opravných prostředcích musí být také dostatečně transparentní. Účastníci řízení o žádosti o informace musí být obeznámeni s tím, kdo je nadřízeným orgánem povinného subjektu, a tedy kdo je příslušný k rozhodování o odvolání proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informace.

[49] Pokud si povinný subjekt soukromoprávního charakteru vytvoří takovou rozhodovací strukturu, jež bude vyhovovat základním zásadám správního řízení, především popsanému účelu dvoustupňového rozhodování, pak nelze rozhodnutí nadřízeného orgánu příslušného k rozhodnutí o opravných prostředcích dle takto zvolené struktury považovat za nicotné z důvodu věcné nepříslušnosti tohoto orgánu. V případě obchodní společnosti, která nemá organizační strukturu odpovídající dvojinstančnímu způsobu rozhodování, resp. u níž účastník řízení o žádosti o informace nebyl obeznámen s tím, kdo je jejím nadřízeným orgánem, může účastník podat opravný prostředek ke kterémukoli jejímu orgánu. Ten jej pak předá orgánu, který o odvolání rozhodne, tedy orgánu podle § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím, tj. orgánu, který je v čele takového subjektu.

[50] V čele povinného subjektu je dle názoru Nejvyššího správního soudu ten orgán, který povinný subjekt řídí. Podle § 191 odst. 1 obchodního zákoníku platilo, že u akciové společnosti je ''[p]ředstavenstvo [...] statutárním orgánem, jenž řídí činnost společnosti a jedná jejím jménem. Představenstvo rozhoduje o všech záležitostech společnosti, pokud nejsou tímto zákonem nebo stanovami vyhrazeny do působnosti valné hromady nebo dozorčí rady. Nevyplývá-li ze stanov něco jiného, za představenstvo jedná navenek jménem společnosti každý člen představenstva. Členové představenstva, kteří zavazují společnost, a způsob, kterým tak činí, se zapisují do obchodního rejstříku." Podle § 194 odst. 3 obchodního zákoníku platilo, že "[p]ředstavenstvo rozhoduje většinou hlasů svých členů určenou stanovami, jinak většinou hlasů všech členů. Každý člen představenstva má jeden hlas." Poněvadž stěžovatelka sama tvrdí, že nemá (určený) orgán, který by byl povinen rozhodovat o opravných prostředcích podle zákona o svobodném přístupu k informacím, a protože tedy její stanovy a ani žádný právní předpis tento orgán výslovně neurčují, je tímto orgánem představenstvo Stěžovatelky, neboť to rozhoduje o všech věcech, o nichž nerozhoduje jiný orgán. Pokud jde o podepisování rozhodnutí, je Nejvyšší správní soud toho názoru, že o opravném prostředku rozhoduje představenstvo postupem podle § 194 odst. 3 obchodního zákoníku s tím, že se podepíše postupem dle § 191 odst. 1 obchodního zákoníku; tj. u Stěžovatelky, jak to sama uvádí, dle jejích stanov podepisují rozhodnutí představenstva společně dva jeho členové; stejné ostatně plyne i z obchodního rejstříku. Odkaz Stěžovatelky na § 195 obchodního zákoníku není případný, protože ten pojednává o zápisech o průběhu zasedání představenstva a o jeho rozhodnutích s tím, že tyto zápisy podepisuje předseda představenstva a zapisovatel. Zápis z jednání představenstva je v této souvislosti nutno chápat jako důkazní prostředek pro případné posouzení správnosti výsledku hlasování a o tom, zda člen nebo členové představenstva postupovali při rozhodování s náležitou péčí a zda neporušili svoje povinnosti. Stěžovatelka tak postupovala v souladu s právními předpisy, rozhodlo-li o žalobcově odvolání její představenstvo a rozhodnutí bylo podepsáno jejími dvěma členy.

[51] Stěžovatelka dále namítá, že sice vydala rozhodnutí o odvolání, ovšem to je nutné považovat za nicotné. Rozhodnutí I. stupně o odmítnutí žádosti bylo v nyní projednávané věci vydáno ředitelem organizační jednotky Temelín a rozhodnutí o odvolání představenstvem stěžovatelky. Poněvadž bylo vytvoření struktury orgánů oprávněných a povinných o žádosti a odvolání žalobce rozhodnout v gesci stěžovatelky, přičemž ta dodržela i zmiňovanou dvojinstančnost řízení, nelze rozhodnutí považovat za nicotné pro věcnou nepříslušnost. Tvrdí-li stěžovatelka, že je rozhodnutí nicotné i proto, že v něm absentuje její vůle takové rozhodnutí vydat, upozorňuje ji Nejvyšší správní soud, že vůle povinného subjektu není pro řádnost vydaného rozhodnutí podstatná; povinný subjekt má zákonem stanovenou povinnost, kterou splnil vydáním rozhodnutí. Navíc faktický stav neodpovídá stěžovatelčinu tvrzení, neboť rozhodnutí o opravném prostředku fakticky vydala, tudíž vůli projevila. Předmětné rozhodnutí tak z hlediska nicotnosti ve smyslu § 77 správního řádu z roku 2004 obstojí.

[52] Stěžovatelka v kasační stížnosti rovněž namítá, že nemůže být veřejnou institucí také proto, že nevykonává veřejnou správu a žádným právním předpisem jí nebyla svěřena žádná působnost. K této námitce Nejvyšší správní soud odkazuje na již zmiňovaný rozsudek svého rozšířeného senátu čj. 8 As 55/2012-62, v němž mj. uvedl, že "podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím "[p]ovinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce". Zákon hovoří o 'informacích vztahujících se k jejich působnosti', ovšem současně z výčtu povinných subjektů plyne, že tato 'působnost' se týká i veřejných institucí, tedy entit odlišných od státních orgánů, územních samosprávných celků a jejich orgánů. Tyto entity typicky vykonávají veřejnou správu nevrchnostenskými formami činnosti (například budují a udržují určité stavby, třeba silnice a dálnice, vodní díla aj.), nebo dokonce ani nevykonávají veřejnou správu v úzkém slova smyslu a, jsouce součástí státu nebo jiných veřejnoprávních korporací nebo s nimi právně úzce svázány anebo jimi toliko fakticky ovlivňovány, obstarávají jinými způsoby věci typicky ve veřejném zájmu nebo určené pro veřejnost (poskytují zcela nebo zčásti prostřednictvím tržního mechanismu určité služby související více či méně s veřejným zájmem, například provozují letiště, sportoviště, koupaliště, kulturní a umělecké instituce, městskou hromadnou dopravu, vyrábějí elektřinu, provádějí jiné faktické činnosti jako například vědecký výzkum, nejrůznější měření, analýzy aj.) anebo jsou jen a pouze právně spojeny se státem nebo jinými veřejnoprávními korporacemi nebo jimi fakticky ovlivňovány (např. jakékoli obchodní korporace ovládané státem, obcemi či kraji nebo národní podnik)." Je tak evidentní, že "působnost" povinných subjektů v § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím je nutno vykládat jako jejich činnost, nikoli zúženě jako oblast uplatnění jejich vrchnostenských pravomocí, jak se domnívá stěžovatelka. "Plyne z toho, že povinnost povinných subjektů poskytovat informace se vztahuje na veškeré aspekty jejich činnosti, ať již mají povahu veřejné správy, anebo nikoli a ať již se dané informace týkají vlastního jádra činnosti daného povinného subjektu, anebo činností majících ve vztahu k jádrové činnosti toliko povahu činností doprovodných, servisních, provozních, přímo či nepřímo s ní souvisejících apod., přičemž vyloučeny z poskytování jsou z takto široce vymezeného rozsahu jen takové informace, na něž se vztahují omezení plynoucí ze zákona o svobodném přístupu k informacím či jiných zákonů jsoucích v tomto ohledu ve vztahu k zákonu o svobodném přístupu k informacím v poměru speciality. "

[53] Stěžovatelka také namítá, že na zákon o svobodném přístupu k informacím je nutno nahlížet prismatem směrnice 2003/98/ES, která byla do českého právního řádu transponována prostřednictvím zákona č. 36/2006 Sb. Má také za to, že s ohledem na tuto směrnici je namístě položit Soudnímu dvoru Evropské unie předběžnou otázku, zda může být čl. 2 odst. 1 a 2 této směrnice interpretován tak, že předpokládá své provedení ustanovením, které by ukládalo povinnost poskytovat informace vztahující se k veškeré jejich činnosti také obchodním společnostem (jakožto osobám soukromého práva) s určitou majetkovou účastí státu, jejichž účelem je výlučně podnikání, které nejsou financovány státem a ani v jejich představenstvu nebo dozorčí radě nejsou členové jmenovaní jinými veřejnoprávními subjekty. Pro účely této směrnice se "subjektem veřejného sektoru" rozumí "státní, regionální nebo místní orgány, veřejnoprávní subjekty a sdružení vytvořená jedním nebo několika takovými orgány nebo jedním nebo několika takovými veřejnoprávními subjekty"; "veřejnoprávním subjektem" se rozumí "jakýkoliv subjekt: a) zřízený za zvláštním účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, který nemá průmyslovou nebo obchodní povahu a b) který má právní subjektivitu a c) je financován převážně státem, regionálními nebo místními orgány nebo jinými veřejnoprávními subjekty nebo je těmito subjekty řízen, nebo v jeho správním, řídicím nebo dozorčím orgánu je více než polovina členů jmenována státem, regionálními nebo místními orgány nebo jinými veřejnoprávními subjekty". Nejvyšší správní soud prvně připomíná svůj rozsudek ze dne 4. 7. 2007, čj. 3 As 22/2006-138, č. 1321/2007 Sb. NSS, dle kterého je "první a základní podmínkou pro položení předběžné otázky krajským soudem nebo Nejvyšším správním soudem [...], že tyto soudy považují rozhodnutí Soudního dvora Evropských společenství o předběžné otázce za nutné k tomu, aby ve věci mohly rozhodnout". Nejvyšší správní soud však důvod pro předložení věci Soudnímu dvoru neshledal. Již ve svých dřívějších rozhodnutích, např. v citovaném rozsudku čj. 2 Ans 7/2010-175 nebo v rozsudku ze dne 21. 3. 2013, čj. 4 As 82/2012-90, totiž dovodil, že uvedená směrnice 2003/98/ES podle své preambule a čl. 1 odst. 1 stanovuje pouze minimální pravidla, unijní standard, který si mohou státy upravit. Dle bodu 8 preambule také platí, že "[o]patření členských států mohou překračovat rámec minimálních standardů stanovených touto směrnicí, aby umožnila širší opakované použití". Česká republika rozšířila tato pravidla tím, že při novelizaci zákona o svobodném přístupu k informacím vypustila jedno omezující kritérium, konkrétně, že se nemá jednat o subjekty "průmyslové nebo obchodní povahy". Jak již bylo uvedeno, pojem veřejná instituce byl do zákona o svobodném přístupu k informacím včleněn ještě dříve, než nabyla účinnosti předmětná směrnice 2003/98/ES. Úprava zákona o svobodném přístupu k informacím byla přijata na základě čl. 17 odst. 5 Listiny, nikoli na základě společné evropské úpravy, přičemž Listina představuje rovněž toliko minimální standard, pod něhož nemůže zákonná úprava jít. Zákonodárce při přijímání zákona o svobodném přístupu k informacím vyšel z principu otevřenosti veřejné správy (v protikladu k principu důvěrnosti) a jak okruh povinných subjektů, tak rozsah informací, které mají příslušné subjekty povinnost poskytovat, koncipoval velice široce. Účel a předmět úpravy směrnice 2003/98/ES je také jiný a mnohem užší, než je účel zákona o svobodném přístupu k informacím. Cílem směrnice 2003/98/ES je odstranění překážek volného trhu, resp. usnadnění tvorby informačních produktů a služeb a zajištění účinného využívání dokumentů veřejného sektoru soukromými společnostmi v zájmu rozvoje hospodářství a zvýšení počtu pracovních míst. Cílem a účelem obecné úpravy svobodného přístupu k informacím dle zákona o svobodném přístupu k informacím, jenž jde, co se týče rozsahu poskytovaných informací, jak nad rámec Listiny, tak nad rámec směrnice 2003/98/ES, je co nejširší realizace práva na informace. Důvodem je, aby byla veřejnost informována mj. o stavu společnosti, o využívání veřejných financí a hospodaření s nimi, o chování státu, resp. dalších veřejnoprávních subjektů při realizaci různých činností spadajících do jejich kompetencí (s čímž souvisí i jejich majetková účast v soukromoprávních subjektech) atd., což má následně vést k podnícení veřejnosti k informované spoluúčasti na záležitostech obecného zájmu; dochází tak k upevňování legitimity veřejné správy jako služby pro veřejnost a také k upevňování důvěry veřejnosti k činnosti státu, územních samosprávních celků anebo dalších veřejných institucí. Jsou tak naplňovány znaky demokratického právního státu. Poněvadž navíc sama směrnice 2003/98/ES ve své preambuli (bod 9) uvádí, že "[s]měrnice se opírá o platné režimy přístupu v členských státech a nemění vnitrostátní předpisy o přístupu k dokumentům" (zvýrazněno Nejvyšším správním soudem), má Nejvyšší správní soud za to, že Česká republika nebyla povinna transponovat směrnici 2003/98/ES takovým způsobem, aby snížila standard poskytování informací, který byl do té doby garantován, a tudíž není ani povinna zrestriktivnit výklad pojmu veřejná instituce podle toho, jak volí svou působnost předmětná směrnice 2003/98/ES (definice pojmu "veřejnoprávní subjekt"). Z uvedeného je zřejmé, že výklad okruhu povinných subjektů důsledně směřuje k naplnění smyslu právní úpravy o svobodném přístupu k informacím. Právo na informace je chápáno extenzivně, tedy tak, aby žadatel jeho prostřednictvím mohl účinně zjistit, co se děje na veřejnosti a v jeho okolí. Pokud jde o výklad okruhu povinných subjektů, je ke skutečně účinnému přístupu k informacím nutné, aby tento okruh zahrnul i ty instituce, do nichž stát či územní samosprávný celek vstupuje, a to i nepřímo.

[54] Dovolává-li se stěžovatelka citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 260/06 s tím, že nález zpochybnil možnost rozšíření okruhu povinných subjektů o obchodní společnosti, Nejvyšší správní soud již v citovaném rozsudku čj. 1 As 114/2011-121, s odkazem na závěry citovaného rozsudku osmého senátu Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 57/2006-67, uvedl základní důvody, které vedly k odmítnutí restriktivního výkladu pojmu veřejná instituce. K argumentaci Stěžovatelky, že by pod tento pojem měly být zařazeny toliko instituce "výlučně plnící veřejné účely", resp. vykonávající veřejnou správu, zaujal Nejvyšší správní soud závěr již v citovaném rozsudku čj. 2 Ans 4/2009-93. Stěžovatelka v daném případě žádnou novou právně relevantní oponenturu nevznáší, Nejvyšší správní soud proto považuje za nadbytečné v tomto rozsudku opakovat již vyslovené a odkazuje na uvedená rozhodnutí. Obecnou obavu Stěžovatelky ohledně zneužití přístupu k informacím ostatními soutěžiteli Nejvyšší správní soud proto nesdílí, vzhledem k omezením práva na informace zákonem (např. právě pro případ obchodního tajemství).

[55] Nejvyšší správní soud, stejně jako již v citovaném rozsudku čj. 2 Ans 7/2010-175, uvádí, že stěžovatelka upozorňuje na problémy údajně plynoucí z předchozích rozhodnutí ohledně její povahy; problémy které uvádí, jsou však buďto v podstatě hypotetické, nebo velmi výrazně nadnesené (jak již bylo uvedeno, například neúčast státu jakožto většinového akcionáře při zrušení společnosti nebo rozhodování valné hromady o zásadních otázkách, jakými je například volba členů vrcholných orgánů); v podrobnostech odkazuje Nejvyšší správní soud na bod [25] uvedeného rozsudku.

[56] Stěžovatelka namítá také porušení svých ústavních práv. Konkrétně tvrdí, že došlo k porušení principu rovnosti v právech bez náležitého důvodu, a tedy porušení čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny. Jak již Nejvyšší správní soud uvedl, jedná se skutečně o jisté omezení stěžovatelky v jejích právech, resp. uložení jí více povinností než jiným akciovým společnostem, které veřejnými institucemi nejsou. Neděje se tak však v důsledku libovůle, ale je to dáno legitimním cílem, kterým je informování veřejnosti o působení společností, které jsou fakticky nebo právně ovládané státem, a naplňování ústavně zaručeného práva na informace jako jedné z garancí právního státu.

[57] Stěžovatelka dále namítá porušení čl. 4 odst. 1 Listiny, konkrétně že jí jsou stanovovány povinnosti, aniž by to bylo dáno zákonem, když nesplňuje kritéria stanovená pro veřejnou instituci. Jak již bylo objasněno výše, poněvadž je stěžovatelka ovládána státem a naplňuje rovněž kritéria stanovená Ústavním soudem, je veřejnou institucí, a proto jsou povinnosti ukládané jí na základě zákona o svobodném přístupu k informacím zcela souladné s výhradou zákona obsaženou v čl. 4 odst. 1 Listiny.

[58] Problematikou střetu svobody projevu a práva na informace s právem na ochranu osobnosti a soukromí se již mnohokrát zabýval Ústavní soud a Nejvyšší správní soud nemá důvod se od této judikatury odchýlit, navíc za situace, je-li povinnost poskytovat informace stěžovatelce uložena přímo zákonem, který umožňuje oprávněné odepření některých informací ze zákonem uvedených důvodů. Nejvyšší správní soud navíc stěžovatelku upozorňuje, že není předmětem tohoto řízení posuzovat, zda bude povinna poskytnout určité druhy informací, které uvádí ve své kasační stížnosti (obchodní plány, mzdy apod.); předmětem tohoto řízení je toliko posoudit zákonnost stěžovatelčina rozhodnutí o žalobcově žádosti, v níž žádal poskytnutí kompletní technické a technologické dokumentace vsázek paliva používaného od začátku provozu obou bloků (tzv. pasporty paliva) a analýzy vhodnosti paliva VVANTAGE - 6 dodavatele Westinghouse pro reaktor VVER 1000 na jaderné elektrárně Temelín.

[59] Jak již bylo konstatováno v citovaném rozsudku čj. 2 Ans 7/2010-175, u stěžovatelky nedochází ani k porušení článku 11 Listiny. Ekonomické náklady, jež nese stěžovatelka při vyřizování žádostí, jsou "cenou", kterou veřejná instituce platí za transparenci veřejné správy. Jedná se o logický a zákonodárcem předvídaný důsledek možnosti veřejnosti uplatňovat své ústavní právo na informace, který rozhodnutím zákonodárce ponese ta veřejnoprávní (výjimečně i jiná -viz § 2 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím) soukromoprávní entita. Na okraj lze poznamenat, že neúměrné náklady na poskytování informací jsou řešitelné postupem podle § 17 zákona o svobodném přístupu k informacím.

[60] Za této situace, kdy argumenty stěžovatelky nezměnily právní názor Nejvyššího správního soudu ohledně její povahy jakožto veřejné instituce, není zde důvod k využití navrhovaného postupu podle § 17 odst. 1 s. ř. s., aby věc byla předložena k rozhodnutí rozšířenému senátu. Zároveň není dán ani důvod k předložení návrhu na vypuštění slov "veřejné instituce" z § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Nejvyšší správní soud považuje toto ustanovení a provedený výklad pojmu veřejná instituce za souladný s ústavním pořádkem, přičemž bylo postupováno mj. podle již dříve vyslovených závěrů Ústavního soudu k výkladu tohoto ustanovení.

------------------------------------------------------------------
*) S účinností od 1. 1. 2014 zrušen zákonem č. 89/2012 Sb., občanským zákoníkem.
Z odůvodnění:
Název
Rozsudek - Právo na informace: soukromoprávní společnost jako veřejná instituce
Zdroj
Sbírka rozhodnutí NSS
Ze dne
16. března 2016
Spisová značka/číslo jednací
čj. 2 As 155/2015-84, sp. zn. 2 As 155/2015
Sbírkové číslo
Rs 3405/2016
Město
Brno
Právní věty
Zásadním kritériem pro podřazení soukromoprávní společnosti pod pojem veřejná instituce podle § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, je efektivní ovládání této společnosti státem.
Ročník
2016
Soud
Nejvyšší správní soud
©ATLAS consulting spol. s r.o. člen skupiny ATLAS GROUP