Právní prostor

Rozsudek - Řízení před soudem: soudní přezkum rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením. Zaměstnanost: příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením

ze dne 30. září 2015


ROZSUDEK
Nejvyššího správního soudu
ze dne 30. 9. 2015
Řízení před soudem: soudní přezkum rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením. Zaměstnanost: příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením


sp. zn./č. j.:
9 Ads 83/2014-46

Související legislativa ČR:
§ 14 odst. 4, 5 zákona č. 218/2000 Sb.
§ 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb.
§ 78 zákona č. 435/2004 Sb.

Související judikatura evropských soudů:
Rozhodnutí ve věci stížnosti č. 39794/98 Gratzinger a Gratzingerová proti České republice

Publikováno v 1/2016 Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu


Právní věta:

I. Výluka ze soudního přezkumu dle § 14 odst. 5 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, se vztahuje pouze na pozitivní rozhodnutí o poskytnutí dotace dle § 14 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech.

II. Rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením dle § 78 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, je plně přezkoumatelné ve správním soudnictví (§ 65 odst. 1 s. ř. s.).



Věc: Ing. Adéla K. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením, o kasační stížnosti žalobkyně.

Úřad práce v Blansku (správní orgán I. stupně) rozhodl dne 23. 9. 2008 o tom, že žalobkyni nebude poskytnut příspěvek podle § 78 odst. 6 písm. b) zákona o zaměstnanosti ve znění účinném od 1. 1. 2008 do 31. 12. 2008 na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením za 2. čtvrtletí roku 2008 ve výši 721 443 Kč.

Proti uvedenému rozhodnutí se žalobkyně odvolala k žalovanému, který svým rozhodnutím ze dne 18. 11. 2008 toto odvolání zamítl. Správní orgán I. stupně a následně i žalovaný dospěli k závěru, že ohledně šesti zaměstnanců žalobkyni příspěvek nenáleží, neboť tito zaměstnanci se účastnili také projektů, které jsou spolufinancovány Evropskou unií a státním rozpočtem České republiky. Takové nakládání s prostředky státního rozpočtu by bylo v rozporu s rozpočtovými pravidly a zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě.

Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně. Ten ji svým rozhodnutím ze dne 13. 1. 2014, čj. 36 Ad 7/2013-52, odmítl. Rozhodnutí žalovaného posoudil krajský soud jako úkon správního orgánu, jehož přezkoumání vylučuje zvláštní zákon. Tím je § 14 odst. 5 rozpočtových pravidel stanovící, že na rozhodnutí o poskytnutí dotace se obecné předpisy o správním řízení nevztahují a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2013, čj. 4 Ads 66/2013-23, ve věci Solidwerk, dle jehož závěrů jsou příspěvky poskytované na základě dohody o vymezení chráněného pracovního místa podřízeny rozpočtovým pravidlům, a mají tak charakter dotace, na jejíž poskytnutí není právní nárok.

Proti rozhodnutí krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž namítala, že projednávaná věc se liší od rozsudku ve věci Solidwerk, protože tam byl předmětem sporu příspěvek poskytnutý na základě dohody o vymezení chráněného pracovního místa podle § 75 zákona o zaměstnanosti, zatímco v nyní posuzované věci jde o příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle § 78 uvedeného zákona.

Tento příspěvek je při splnění stanovených podmínek nárokový, což vyplývá ze znění zákona, který hovoří o "poskytování příspěvku" a o tom, že zaměstnavateli "náleží". Rozpočtová pravidla na danou věc nedopadají. O nároku bylo rozhodováno správním rozhodnutím, které logicky musí být soudně přezkoumatelné. Zákonem garantovaná výše příspěvků je podstatná pro to, aby zaměstnavatelé zaměstnávali osoby se zdravotním postižením.

Při předběžném posouzení věci zjistil devátý senát, že ohledně věcného přezkumu rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle § 78 zákona o zaměstnanosti panuje rozdílná rozhodovací praxe.

Šestý a čtvrtý senát v rozsudcích ze dne 23. 1. 2013, čj. 6 Ads 100/2012-34, a ze dne 24. 1. 2014, čj. 4 Ads 97/2013-31, shodně přistoupily k věcnému přezkoumání rozsudků krajských soudů, které rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku podle § 78 zákona o zaměstnanosti taktéž věcně posoudily. K odlišnému posouzení dospěl pátý senát v rozsudku ze dne 7. 8. 2014, čj. 5 Ads 44/2014-20. Tímto rozsudkem byla zamítnuta kasační stížnost proti usnesení krajského soudu, kterým byla odmítnuta žaloba proti rozhodnutí o příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením z důvodu její nepřípustnosti.

Pátý senát konstatoval, že uvedený příspěvek je dotací ve smyslu rozpočtových pravidel a soudní přezkum rozhodnutí ve věci tohoto příspěvku je podle § 14 odst. 5 (v dané době odstavec 4) rozpočtových pravidel vyloučen. Podle uvedeného ustanovení se na rozhodnutí podle odstavce 4 (v dané době odstavec 3) nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Závěry pátého senátu byly převzaty třetím a šestým senátem v rozsudcích ze dne 27. 8. 2014, čj. 3 Ads 124/2014-15, a ze dne 22. 10. 2014, čj. 6 Ads 61/2014-23.

Předkládající senát se přiklání k věcnému přezkumu sporného příspěvku. Z textu § 78 zákona o zaměstnanosti vyplývá, že tam stanovený příspěvek je za splnění zákonem stanovených podmínek nárokový ("[z]aměstnavateli [...] se poskytuje příspěvek", "[p]říspěvek náleží zaměstnavateli měsíčně ve výší", "Úřad práce vydá rozhodnutí o poskytnutí příspěvku, pokud zaměstnavatel splňuje").

Nárokovost tohoto příspěvku, na rozdíl od jiných příspěvků podle zákona o zaměstnanosti, dovozuje i odborná literatura (Steinichová, L. Zákon o zaměstnanosti. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2010).

Příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením je svou povahou odlišný od příspěvku na vytvoření chráněného místa dle § 75 zákona o zaměstnanosti, který řešil čtvrtý senát v rozsudku ve věci Solidwerk, na nějž odkázal krajský soud v projednávané věci, jakož i pátý senát ve věci sp. zn. 5 Ads 44/2014. Chráněné pracovní místo je vytvářeno až na základě dohody s úřadem práce, na jejíž uzavření z povahy věci nárok není, a v zákoně je výslovně uvedeno, že úřad práce příspěvek poskytnout "může". Je-li povaha příspěvku nároková, má žadatel, který splní všechny zákonem stanovené podmínky, legitimní očekávání, že příspěvek získá. Negativní rozhodnutí musí být proto podrobeno soudní kontrole.

V první řadě je spornou otázkou, zda jakýkoliv příspěvek ze státního rozpočtu musí být považován za dotaci ve smyslu rozpočtových pravidel. Ustanovení § 3 rozpočtových pravidel obsahuje velmi širokou definici dotace, která v zásadě postihuje jakákoliv účelově vázaná plnění ze státního rozpočtu, což jsou například i různé sociální dávky. Přesto taková plnění za dotace považována nejsou.

I pokud by byl tento příspěvek dotací, pak je sporné, zda by se na něj vztahoval § 14 odst. 5 (dříve odstavec 4) rozpočtových pravidel, který obecné předpisy o správním řízení a jejich soudní přezkum vylučuje pouze v případě vyhovění žádosti o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci. Zde předkládající senát jen stručně upozorňuje, že i ohledně výkladu tohoto ustanovení je rozpor v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Podle rozsudku ze dne 27. 5. 2011, čj. 5 Afs 69/2010-135, č. 2456/2012 Sb. NSS, se soudní výluka aplikuje i na případy nárokové dotace, pokud jde o negativní rozhodnutí, tj. o rozhodnutí o jejím neposkytnutí. Naopak rozsudek ze dne 29. 11. 2012, čj. 5 Ans 7/2011-90, č. 2782/2013 Sb. NSS, dovozuje, že se soudní výluka na rozhodnutí o zamítnutí nárokové dotace vztahovat nemůže.

Otázky, jež jsou v dosavadní judikatuře řešeny rozdílně a které předkládá devátý senát rozšířenému senátu k rozhodnutí, zní: Je rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle § 78 zákona o zaměstnanosti vyloučeno z přezkumu ve správním soudnictví? Je výluka ze soudního přezkumu podle § 14 rozpočtových pravidel týkající se rozhodnutí o poskytnutí dotace aplikovatelná i na rozhodnutí o dotacích, na které je právní nárok, a na rozhodnutí, kterými nebyla dotace přiznána?

Zodpovězení druhé otázky by bylo namístě pouze tehdy, pokud by rozšířený senát dospěl k závěru, že příspěvek podle § 78 zákona o zaměstnanosti je dotací ve smyslu rozpočtových pravidel.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že výluka ze soudního přezkumu dle § 14 odst. 5 (dříve odstavec 4) rozpočtových pravidel se vztahuje pouze na pozitivní rozhodnutí o poskytnutí dotace dle § 14 odst. 4 (dříve odstavec 3) rozpočtových pravidel a rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením dle § 78 zákona o zaměstnanosti je plně přezkoumatelné ve správním soudnictví (§ 65 odst. 1 s. ř. s.).

Nejvyšší správní soud zrušil usnesení Krajského soudu v Brně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.


Z odůvodnění:


III.

Posouzení věci rozšířeným senátem

(...)


III.2 Ústavní rámec soudní ochrany

[17] Ústavní rámec soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy tvoří především článek 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") systematicky zařazený do její hlavy páté (Právo na soudní a jinou právní ochranu). Podle čl. 36 odst. 1 "[k]aždý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu". Podle odstavce 2, klíčového pro nynější věc, "[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny."

[18] Listina poskytuje interpretační pravidla i pro zákony, které ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny vylučují určitá rozhodnutí z přezkumné pravomoci správních soudů. Z článku 4 odst. 4 Listiny nutno dovodit, že žádné ustanovení zákona vylučující soudní přezkum rozhodnutí orgánů veřejné správy nelze vykládat extenzivně. Namístě je naopak maximální zdrženlivost, tedy v pochybnostech postup ve prospěch zachování práva na přístup k soudu (srov. obdobně nálezy Ústavního soudu ze dne 17. 5. 2001, sp. zn. IV. ÚS 393/2000, č. 76/2001 Sb. ÚS, případně nález ze dne 16. 3. 2006, sp. zn. IV. ÚS 49/04, č. 62/2006 Sb. ÚS, kde Ústavní soud dovodil přezkumnou pravomoc správních soudů ve vztahu k oprávnění správce daně stanovit zálohy daně jinak). Výluky ze soudního přezkumu proto mají být vykládány zužujícím způsobem. V pochybnostech má být přezkum umožněn. Je-li sporné, zda se na rozhodnutí správního orgánu vztahuje výluka, je zapotřebí zvolit výklad maximálně dbající zachování práva na přístup k soudu (srov. takto usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009 Sb. NSS, bod (19)).

[19] Tato ústavní pravidla jsou pro další výklad § 14 odst. 5 (dříve 4) rozpočtových pravidel naprosto klíčová (viz body [24], násl. níže).

[20] Posuzování dosahu výluky podle čl. 36 odst. 2 Listiny nutně předchází zjištění, zda jde o úkon, který podléhá soudnímu přezkumu dle § 65 a násl. s. ř. s., neboť uvedené ustanovení je podústavním provedením prvého.

[21] Povahou úkonu ve smyslu § 65 odst. 1 a násl. s. ř. s. se tento soud zabýval již dříve. Bylo tomu mj. v usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, v němž byl vysloven právní názor, že žalobní legitimace ve správním soudnictví není svázána s existencí ex ante přesně specifikovaných veřejných subjektivních hmotných práv žalobce, ale s tvrzeným zásahem do právní sféry žalobce. Tak tomu bude vždy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká právní sféry žalobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se - podle tvrzení žalobce v žalobě - negativně projevil v jeho právní sféře.

[22] V dalším shora citovaném usnesení čj. 8 As 47/2005-86 rozšířený senát jako obecný závěr vyslovil, že "[a]ktivní žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.) bude dána vždy tehdy, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo" (srov. k tomu též bod [38]).


III.3 Dotace a její soudní přezkum

[23] Dotací se ve smyslu § 3 rozpočtových pravidel rozumí "peněžní prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel". Podstatným charakteristickým rysem každé dotace je její povinná účelovost, která musí být dodržena. Rozpočtová pravidla stanoví, že na dotaci není právní nárok, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak.

[24] Podle § 14 odst. 5 (dříve odstavec 4) rozpočtových pravidel se na rozhodnutí o poskytnutí dotace (návratné finanční pomoci) nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Uvedené ustanovení vylučuje použití správního řádu a případný soudní přezkum pouze pro případy pozitivního rozhodnutí o poskytnutí dotace podle odstavce 3 (nyní odstavec 4); viz výslovné znění těchto ustanovení zákona, podle nichž "[v]yhoví-li poskytovatel žádosti o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, vydá písemné rozhodnutí", přičemž právě na toto rozhodnutí "se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání".

[25] Doslovný výklad rozpočtových pravidel tedy jednoznačně svědčí tomu, že výluka ze soudního přezkumu se vztahuje pouze na taková rozhodnutí, jimiž poskytovatel žádosti o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci vyhověl. Na taková rozhodnutí, jimiž poskytovatel žádosti nevyhověl (resp. pokud vyhověl jen částečně, v rozsahu částečného nevyhovění), se obecné předpisy o správním řízení vztahují a není vyloučeno jejich soudní přezkoumání (§ 14 odst. 5 a contrario). Rozšířený senát nemohl zvolit výklad, kterým by v rozporu s textem zákona rozšířil rozsah výluky ze soudního přezkumu. To jednak s přihlédnutím k obecným kritériím výkladu obdobných zákonných ustanovení (viz bod [18] shora), jednak s ohledem na to, že neexistuje žádný jednoznačný argument, který by činil doslovný výklad zákona rozporný s jeho účelem či smyslem.

[26] Rozhodnutí, jímž poskytovatel dotační žádosti nevyhověl, je s to citelně zasáhnout do právní sféry žadatele. U některých dotačních typů lze předně uvažovat o zásahu do práva vlastnit a pokojně užívat majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny, případně čl. 1 prvního dodatkového protokolu Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod (č. 209/1992 Sb.)). To platí zejména tehdy, pokud žadatel může se zřetelem k adekvátně pevnému, rozumnou pochybnost nepřipouštějícímu právnímu prostředí, vytvořenému jednoznačnou právní úpravou a stabilizovanou rozhodovací praxí příslušných orgánů, opodstatněně očekávat konkrétní majetkový prospěch či jiný majetkový efekt (srov. odlišné stanovisko soudce Kůrky k nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, č. 177/2015 Sb.). Ústavní ochranu má tedy takový majetkový zájem, u kterého existuje s ohledem na konstrukci právní ochrany přinejmenším důvodné legitimní očekávání, že k jeho nabytí dojde. Rozšířený senát zde připomíná ustálenou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, podle níž "majetek" ve smyslu článku 1 Protokolu č. 1 může představovat buď "existující majetek", "anebo majetkové hodnoty včetně pohledávek, u nichž může stěžovatel tvrdit, že má alespoň 'legitimní očekávání', že dojde k jejich realizaci" (rozhodnutí velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 10. 7. 2002, Gratzinger a Gratzingerová proti České republice, stížnost č. 39794/98, ECHR 2002-VII, bod 69).

[27] O soudním přezkumu procesních i hmotněprávních norem proto nelze v právě uvedených případech vůbec pochybovat. Zákonodárce totiž v těchto typech dotací projevil jasně svou vůli určité prostředky při splnění stanovených podmínek poskytnout a orgány moci výkonné mají jasně projevenou vůli zákonodárce vykonat. Při splnění zákonem stanovených podmínek proto žadatel poskytnutí dotace právem očekává a tomuto legitimnímu očekávání musí být poskytnuta soudní ochrana v procesní i hmotněprávní rovině.

[28] Nad rámec práva vlastnického lze ovšem i u jiných typů dotací, které jsou v důsledku své právní konstrukce daleko k jednoznačnému právnímu nároku na jejich poskytnutí, uvažovat o zásahu do jiných ústavně chráněných práv. Může to být, dle povahy té či oné dotace, třebas právo na svobodnou volbu povolání či právo podnikat (článek 26 Listiny), právo na zvláštní ochranu osob zdravotně postižených (článek 29 Listiny), právo na ochranu zdraví (článek 31 Listiny), na příznivé životní prostředí (čl. 35 odst. 1 Listiny) atd. V neposlední řadě se pak absence možnosti soudního přezkumu rozhodnutí o nevyhovění dotační žádosti může dotknout také procesních práv žalobce, přinejmenším práva na přístup k soudu (čl. 36 odst. 2 Listiny) a práva na projednání věci bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny) (srov. k tomu přiměřeně shora citované usnesení rozšířeného senátu čj. 8 As 47/2005-86, body [42] - [44]).

[29] Charakter dotace z hlediska nároku na její obdržení proto není pro výluku ze soudního přezkumu určující. Určující je jen pro rozsah samotného soudního přezkumu. Nemá-li žadatel o dotaci či návratnou finanční pomoc na její poskytnutí žádný právní nárok, nemůže její poskytnutí legitimně očekávat ve smyslu ochrany ústavního práva na majetek. Skutečnost, že poskytovatel dotace má v takovémto případě široký prostor pro uvážení komu, za jakých podmínek a zda vůbec dotaci poskytne, neznamená, že takovému žadateli bude soudní ochrana zcela odmítnuta.

[30] Pro demokratický právní stát je charakteristický princip právní jistoty, spočívající mimo jiné v tom, že právní pravidla budou jasná a přesná a budou zajišťovat, že právní vztahy a jejich důsledky zůstanou pro adresáty pravidel předvídatelné. Princip právní jistoty je třeba spojit se zákazem svévole. Možnost uvážení státních orgánů musí být proto omezena procedurami, které zabrání zneužití tohoto volného uvážení, přičemž tou nejlepší prevencí i následnou ochranou proti arbitrárnosti je přístup ke spravedlnosti, tedy k soudu, který správní uvážení podrobí soudní kontrole (srov. shora citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 12/14, bod 37).

[31] Případný soudní přezkum negativních rozhodnutí o tzv. "nenárokových" dotacích je omezen na posouzení řádného procesu, který garantuje rovnou ochranu práv a rovné zacházení se všemi žadateli za podmínek stanovených obecným způsobem. Zjednodušeně řečeno žadatel nemá právo na "výsledek", ale na "řádný proces" s ním související. Ten je určen právními předpisy, podmínkami danými v dokumentech, na které právní tituly poskytnutí dotace odkazují, respektive základními procesními zásadami určujícími postup orgánů veřejné moci v právním státě.

[32] Prostor pro uvážení správního orgánu má vždy své limity. Ty jsou buď stanoveny zákonem, nebo si je musí správní orgán vymezit ve své rozhodovací praxi sám a následně je také dodržovat. Předem stanovená kritéria pro rozhodování nesmí být excesivní, tj. nemohou například stanovovat diskriminační podmínky, na základě kterých by mělo být rozhodováno. Stejně tak nesmí být excesivní či svévolná aplikační praxe poskytovatelů dotace. Při rozhodování je nutné zohlednit konkrétní okolnosti daného případu a dbát na to, aby při skutkově shodných nebo podobných případech nevznikaly nedůvodné rozdíly. Rozhodnutí musí být řádně odůvodněno (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 As 35/2012-40, č. 2736/2013 Sb. NSS). V rámci soudního přezkumu přísluší soudu posoudit, zda správní orgán z mezí správního uvážení nevybočil.

[33] Soudní přezkum je tam, kde má poskytovatel správní uvážení komu, za jakých podmínek, případně zda vůbec dotaci poskytne, realizován specifickým způsobem. Soudní přezkum neznamená nahrazení správního uvážení uvážením soudu. Podle § 78 odst. 1 s. ř. s. zruší správní soud napadené rozhodnutí pro nezákonnost i tehdy, "zjistí-li, že správní orgán překročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo je zneužil". Z toho plyne, že soud u těchto správních rozhodnutí přezkoumává, zda nevybočila z mezí a hledisek stanovených zákonem. Součástí přezkoumání je i posouzení, zda je správní uvážení logickým vyústěním řádného hodnocení skutkových zjištění. Pokud byly výše uvedené podmínky splněny, soud nemůže ze stejných skutkových zjištění vyvodit jiné závěry. Právě uvedené vylučuje, aby soudy přezkoumávaly účelnost napadeného rozhodnutí, resp. aby dokonce uvážení správního orgánu nahradily uvážením vlastním (srov. přiměřeně shora citovaný nález IV. ÚS 49/04).

[34] Výše uvedené závěry ohledně správního uvážení neplatí, pokud dojde k zastavení plateb již přiznané dotace. Je tomu tak proto, že okamžikem pravomocného rozhodnutí o přidělení dotace nepochybně vzniká příjemci nárok na její čerpání v souladu s jejím předpokládaným účelem. Rozhodnutím o poskytnutí dotace je vždy založeno legitimní očekávání příjemce, že mu bude dotace poskytnuta, a pokud dodrží všechna pravidla, budou mu ve stanovených termínech peněžní prostředky vyplaceny.

[35] Nevyplacení části dotace pro nesplnění podmínek zasahuje do právní sféry příjemce a autoritativně určuje jeho práva a povinnosti ve vztahu k přislíbené dotaci, alespoň pokud jde o tu část, kterou se poskytovatel rozhodl nevyplatit. Z tohoto úhlu pohledu je i zde nárokový či nenárokový charakter dotace nepodstatný (blíže srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 12/14).


III.4 Povaha poskytovaného příspěvku

[36] Osoby se zdravotním postižením mají přirozeně obtížnější situaci při hledání vhodného zaměstnání. Stát se proto snaží řadou opatření jejich šance na trhu práce vyrovnávat a mnohdy osoby se zdravotním postižením či jejich zaměstnavatele cíleně zvýhodňuje, a to prostřednictvím nejrůznějších přímých i nepřímých podpor.

[37] Základním právním předpisem je v tomto směru zákon o zaměstnanosti, který zaměstnávání osob se zdravotním postižením řeší v části třetí (§ 67-84) s tím, že se těmto osobám poskytuje zvýšená ochrana na trhu práce. Jedná se o právo zdravotně postižené osoby na pracovní rehabilitaci (poradenská činnost zaměřená na volbu povolání, volbu zaměstnání nebo jiné výdělečné činnosti, teoretickou a praktickou přípravu pro zaměstnání nebo jinou výdělečnou činnost, zprostředkování zaměstnání), o možnost zaměstnavatele uzavřít s úřadem práce dohodu o chráněném pracovním místě a získat příspěvek na náklady vynaložené na jeho zřízení či příspěvek na částečnou úhradu provozních nákladů, o nyní posuzovaný příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením.

[38] Podpora zaměstnávání osob se zdravotním postižením se projevuje též v negativní motivaci zaměstnavatelů v podobě povinného podílu zaměstnanců se zdravotním postižením. V tomto směru se někdy hovoří o tzv. invalidní dani, neboť § 81 a násl. zákona o zaměstnanosti stanoví obecnou povinnost všem zaměstnavatelům s více než 25 zaměstnanci v pracovním poměru, zaměstnávat osoby se zdravotním postižením ve výši povinného podílu (4 %) těchto osob na celkovém počtu zaměstnanců.

[39] Na zákon o zaměstnanosti navazují další právní předpisy, které mají motivovat zaměstnavatele zaměstnávat osoby se zdravotním postižením a mezi které patří např. zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, upravující slevu na dani za každého zdravotně postiženého zaměstnance (§ 35), ale také např. zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, upravující zvýhodnění dodavatelů, již zaměstnávají osoby se zdravotním postižením.

[40] Posuzovaný příspěvek je jednoznačně motivačním opatřením, jeho účelem je stimulovat zájem podnikatelů o zaměstnávání osob se zdravotním postižením a kompenzovat případné snížené výnosy a zvýšené náklady z důvodu jejich zaměstnávání. Finanční prostředky vyčleněné na tyto příspěvky jsou poskytovány z rozpočtové kapitoly Ministerstva práce a sociálních věcí a podléhají rozpočtovým pravidlům. Svou povahou jde o účelovou dotaci.

[41] Jde o příspěvek, který není úřadem práce poskytován na základě dohody, ale zaměstnavateli na něj při splnění zákonných podmínek vzniká nárok. Tomu odpovídá text § 78 ("[z]aměstnavateli [...] se poskytuje příspěvek", "[p]říspěvek náleží zaměstnavateli měsíčně ve výši", "[ú]řad práce vydá rozhodnutí o poskytnutí příspěvku, pokud zaměstnavatel splňuje").

[42] První podmínkou stanovenou zákonem o zaměstnanosti pro poskytnutí přípěvku je zaměstnávání více než 50 % osob se zdravotním postižením z celkového počtu zaměstnanců zaměstnavatele. Protože výše příspěvku vychází ze skutečně vyplacených prostředků na mzdy a platy, včetně pojistného a případného zvýšení o další náklady, je příspěvek poskytován zpětně vždy za uplynulé kalendářní čtvrtletí. Doručení žádosti o příspěvek úřadu práce nejpozději do konce kalendářního měsíce následujícího po uplynutí čtvrtletí je druhou podmínkou pro poskytnutí příspěvku (srov. § 78 odst. 4 zákona o zaměstnanosti). Třetí podmínkou pro poskytnutí příspěvku je tzv. bezdlužnost zaměstnavatele (srov. § 78 odst. 4 zákona o zaměstnanosti).

[43] Příspěvek nelze poskytovat za čtvrtletí, ve kterém je účinná dohoda o poskytnutí příspěvku na vytvoření pracovních příležitostí v rámci veřejně prospěšných prací pro osobu se zdravotním postižením nebo příspěvku na vyhrazení společensky účelného pracovního místa pro osobu se zdravotním postižením.

[44] O poskytnutí či neposkytnutí příspěvku vydá úřad práce (v současnosti krajská pobočka úřadu práce) rozhodnutí. Poskytnutý příspěvek nebo jeho poměrnou část je zaměstnavatel povinen prostřednictvím úřadu práce ve stanovené lhůtě odvést do státního rozpočtu, jestliže mu byl na základě nesprávných údajů vyplacen neprávem nebo v nesprávné výši.

[45] Z citované zákonné úpravy lze dovodit, že žadatel, který za příslušné kalendářní čtvrtletí splní všechny zákonem stanovené podmínky, má na vyplacení této dotace nárok, a může tedy legitimně očekávat, že mu bude příspěvek poskytnut. Zamítavé rozhodnutí se jednoznačně dotýká jeho právní sféry a nemůže být ze soudního přezkumu ve správním soudnictví vyloučeno.

[46] Uvedený závěr vyplývá i z důvodové zprávy k návrhu zákona o zaměstnanosti: "Zaměstnavatelé osob se zdravotním postižením byli od roku 1993 do roku 2000 podporováni formou dotací ze státního rozpočtu prostřednictvím Ministerstva financí. Od roku 2001 v souvislosti s účinností [rozpočtových pravidel] byly finanční prostředky vyčleněné na tyto dotace převedeny do rozpočtové kapitoly Ministerstva práce a sociálních věcí. V roce 2001 byly tyto nenárokové dotace poskytovány na základě příkazu ministra práce a sociálních věcí, s účinností od 1. 1. 2002 byly novelou zákona o zaměstnanosti změněny na nárokový příspěvek, náležející zaměstnavatelům, kteří přizpůsobili svůj výrobní program a pracovní podmínky zaměstnávání osob se zdravotním postižením."
Z odůvodnění: III. - Posouzení věci rozšířeným senátem III.2 Ústavní rámec soudní ochrany III.3 Dotace a její soudní přezkum III.4 Povaha poskytovaného příspěvku
Název
Rozsudek - Řízení před soudem: soudní přezkum rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením. Zaměstnanost: příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením
Zdroj
Sbírka rozhodnutí NSS
Ze dne
30. září 2015
Spisová značka/číslo jednací
čj. 9 Ads 83/2014-46, sp. zn. 9 Ads 83/2014
Sbírkové číslo
Rs 3324/2016
Město
Brno
Právní věty
I. Výluka ze soudního přezkumu dle § 14 odst. 5 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, se vztahuje pouze na pozitivní rozhodnutí o poskytnutí dotace dle § 14 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech.
II. Rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením dle § 78 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, je plně přezkoumatelné ve správním soudnictví (§ 65 odst. 1 s. ř. s.).
Ročník
2015
Soud
Nejvyšší správní soud
©ATLAS consulting spol. s r.o. člen skupiny ATLAS GROUP