Právní prostor

Rozsudek - Správní trestání: právo staré a nové

ze dne 27. října 2004


ROZSUDEK
Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 10. 2004
Správní trestání: právo staré a nové


sp. zn./č. j.:
6 A 126/2002-27

Související legislativa ČR:
čl. 6 odst. 1 sdělení č. 209/1992 Sb.
čl. 40 odst. 6 usnesení č. 2/1993 Sb.
§ 5, § 20, § 24, § 39 zákona č. 125/1997 Sb.
§ 66, § 83 odst. 9 zákona č. 185/2001 Sb.
§ 60, § 61, § 76 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb.


Právní věta:

I. Ústavní záruka vyjádřená v článku 40 odst. 6 in fine Listiny základních práv a svobod a spočívající v přípustnosti trestání podle nového práva, jestliže je taková úprava pro pachatele výhodnější, platí i v řízení o sankci za správní delikty. Ve svých důsledcích znamená, že rozhodnutí, které za účinnosti nového práva ukládá trest podle práva starého, se musí ve svých důvodech vypořádat s otázkou, zda nové právo vůbec převzalo staré skutkové podstaty, a pokud ano, zda tresty za takové delikty ukládané jsou podle nového práva mírnější nebo přísnější než podle práva starého. Rozhodnutí, které se s touto otázkou vůbec nevypořádá a zcela ji pomine, je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].

II. Ustanovení § 83 odst. 8 zákona č. 183/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, o tom, že "Řízení o pokutách zahájená před účinností tohoto zákona se dokončí podle dosavadních právních předpisů. Ostatní zahájená řízení se dokončí podle tohoto zákona.", nemůže prolomit ústavní princip čl. 40 odst. 6 in fine Listiny základních práv a svobod: lze jej chápat pouze v procesním, a nikoli hmotněprávním smyslu.



Věc: Společnost s ručením omezeným P. v P. proti Ministerstvu životního prostředí o uložení pokuty podle zákona o odpadech.

Rozhodnutím České inspekce životního prostředí (v textu též "inspekce") ze dne 20. 3. 2002 byla žalobci podle § 24 odst. 1 písm. b), § 39 odst. 1 písm. c) a f), odst. 2 písm. b) a odst. 3 písm. b) zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, uložena pokuta ve výši 55 000 Kč za porušení § 5 odst. 1 písm. f), g) a h), § 5 odst. 5 a § 20 odst. 1 a 2 zákona.

Ministerstvo životního prostředí odvolání žalobce zamítlo a rozhodnutí orgánu I. stupně potvrdilo v plném rozsahu.

Žalobce brojil proti uložení pokuty včasnou žalobou u Vrchního soudu v Praze; tento soud již o věci samé do konce roku 2002 nerozhodl a podle přechodných ustanovení k reformě správního soudnictví byla neskončená věc spolu s ostatními předána Nejvyššímu správnímu soudu k dokončení řízení (§ 130 a § 132 s. ř. s.).

Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí inspekce i rozhodnutí žalovaného pro vady řízení a věc žalovanému vrátil k dalšímu řízení.

Z odůvodnění:

Žalobce v žalobě předně vyslovil domněnku, že pokuta byla uložena ve věci odpadů PCB ponechaných v areálu státním podnikem, a to navíc rozhodnutím České inspekce životního prostředí namísto rozhodnutím okresního úřadu. Dále namítl podjatost orgánu I. stupně, který již při zahájení správního řízení věděl, že určí vinu a uloží trest. Orgán I. ani II. stupně pak při svém rozhodování nevzal v úvahu, že žalobce má areál výrobního závodu v pronájmu společně s dalšími třemi společnostmi a že předmětné odpady se v tomto areálu nacházely dříve, než si jej žalobce pronajal. Navrhl proto, aby soud obě rozhodnutí zrušil.

Žalovaný naproti tomu navrhl, aby žaloba byla coby nedůvodná zamítnuta. Ve vyjádření předně odmítl jakoukoliv souvislost uložené pokuty s "kondenzátory s obsahem PCB". O pokutě jako orgán I. stupně rozhodovala Česká inspekce životního prostředí; kontrolní činnost a případné navazující ukládání pokut je jejím základním úkolem. V této souvislosti žalovaný zcela nesouhlasí s namítanou podjatostí orgánu I. stupně, neboť řízení o pokutě je s kontrolovaným subjektem zahájeno vždy, jestliže jsou při kontrole zjištěny nedostatky opodstatňující uložení pokuty.

Ohledně námitky týkající se pouhého pronájmu kontrolovaných prostor žalovaný namítl, že rozhodující je skutečnost, že žalobce byl původcem nebezpečných odpadů a nakládal s nimi v rozporu se zákonem o odpadech. Přitom původcovství nebezpečných odpadů žalobce během správního řízení nikdy nezpochybňoval.

Nejvyšší správní soud - poté, co se seznámil s obsahem správních spisů - dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí je pro nedostatek důvodů nepřezkoumatelné [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]; proto je zrušil, aniž ve věci nařizoval jednání. Účastníci ostatně již dříve vyslovili souhlas s tím, aby jednání nebylo nařizováno (§ 51 s. ř. s.).

O věci soud uvážil:

Řízení ve věci uložení pokuty (a také nápravných opatření - rozhodnutí o nich je předmětem jiného žalobního řízení u tohoto soudu) bylo zahájeno dopisem Oblastního inspektorátu České inspekce životního prostředí v Hradci Králové ze dne 26. 10. 2001. V souhrnu se zde jednak reprodukují zjištění učiněná při místním šetření v provozovně žalobce v O. dne 1. 3. 2001, přičemž správní orgán odkazuje také na zjištění z roku 1999, jednak se správní orgán zabývá i popisem vzniku a vývoje vlastnického vztahu žalobce k podniku, zejména otázkami přechodů práv a závazků k tomuto podniku. Jak totiž od počátku bylo zřejmé, žalobce namítá, že pokuta mu hrozí za starou ekologickou zátěž, kterou on sám nezavinil, protože podnik získal privatizací.

Poté, co žalobce uplatnil v průběhu správního řízení námitku podjatosti, o níž rozhodovala inspekce, a poté, co podle § 49 odst. 2 spr. ř. byla prodloužena lhůta k vydání rozhodnutí, rozhodl dne 20. 3. 2002 o uložení pokuty hlavní inspektor Oblastního inspektorátu České inspekce životního prostředí v Hradci Králové. Pokuta byla uložena za vícečetné porušení zákona o odpadech, a to podle jeho sankčních ustanovení.

Žalovaný rozhodl o žalobcově odvolání žalobou naříkaným rozhodnutím ze dne 2. 7. 2002; zamítl je a rozhodnutí inspekce potvrdil.

Ani správní orgán I. stupně, ani žalovaný se však ve svých rozhodnutích nijak nevypořádali s tím, že pokuta byla uložena podle zákona, který v době rozhodování již neplatil.

Zákon č. 125/1997 Sb. byl totiž s účinností od 1. 1. 2002 zrušen zákonem č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně dalších zákonů. Tento nový zákon o odpadech (i on nyní již ve znění četných novelizací) stanovil nové skutkové podstaty správních deliktů (část desátá, § 66 a násl.), a navíc i nově upravil příslušnost k rozhodování o nich (§ 66 a část jedenáctá zákona).

To, že žalobce se podle zjištění správních orgánů dopustil deliktu za účinnosti starého práva, ještě eo ipso neznamená, že mu také za tyto delikty podle starého práva může být bez dalšího uložena sankce. Takový názor by ve svých důsledcích znamenal, že tu může dojít k uložení trestu za něco, co nové právo vůbec nesankcionuje, a tedy i k přímému porušení zásady vyslovené v čl. 40 odst. 6 in fine Listiny základních práv a svobod.

Také trestání za správní delikty musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy a v tomto smyslu je třeba vykládat všechny záruky, které se podle vnitrostátního práva poskytují obviněnému z trestného činu. Je totiž zřejmé, že rozhraničení mezi trestnými (a tedy soudem postižitelnými) delikty a delikty, které stíhají a trestají orgány exekutivy, je výrazem vůle suverénního zákonodárce; není odůvodněno přirozenoprávními principy, ale daleko spíše je výrazem trestní politiky státu. Bylo by ostatně možno na mnohých případech z historického právního vývoje dokumentovat, že např. snaha účelově snížit nepříznivě se vyvíjející počty spáchaných trestných činů vedla v některých případech ke změnám zákonů, přesouvajícím trestné činy méně závažné do kategorie přestupků, anebo na druhé straně rozmáhající se drobné delikty byly novelami zákonů přesunuty do kategorie činů soudně trestných.

Z těchto důvodů - a přinejmenším od okamžiku, kdy byla ratifikována Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod - není rozhodné, zda pozitivní právo označuje určité deliktní jednání za trestný čin nebo za správní delikt. Zmiňuje-li se tedy uvedená Úmluva ve svém článku 6 odst. 1 o "jakémkoli trestním obvinění", je třeba záruky v této souvislosti poskytované tomu, kdo je obviněn, poskytnout shodně jak v trestním řízení soudním, tak v deliktním řízení správním. Tímto způsobem ostatně vykládá Úmluvu stabilně i judikatura Evropského soudu pro lidská práva. Pro české právo to pak znamená, že i ústavní záruka článku 40 odst. 6 Listiny o tom, že je nutno použít pozdějšího práva, je-li to pro pachatele výhodnější, platí jak v řízení soudním, tak v řízení správním. Shodně ostatně judikují i správní soudy (srov. k tomu např. rozhodnutí uveřejněné pod č. 91/2004 Sb. NSS).

Přijetí tohoto principu pak znamená, že nelze trestat podle starého práva v době účinnosti práva nového, jestliže nová právní úprava konkrétní skutkovou podstatu nepřevzala; analogicky to platí i tehdy, jestliže nová úprava stanoví mírnější sankce za stejné jednání (například nižší výměru pokuty).

Dále je třeba zdůraznit, že rozhodnutí správního orgánu, které trestá podle starého práva delikt v době platnosti a účinnosti práva nového, se naprosto nemůže obejít bez toho, aby důsledně porovnalo nové a staré skutkové podstaty deliktů, doložilo, že i podle nového práva jde ve všech případech o jednání trestné a že postih podle nového práva není pro delikventa výhodnější.

Rozhodnutí, které se s touto otázkou (a tedy s dodržením ústavního principu čl. 40 odst. 6 Listiny) vůbec nevypořádá a zcela ji pomine, je nepřezkoumatelné, protože důvody, které vedly k vyměření ukládané konkrétní sankce, z něj nelze seznat.

Na věci by nic neměnil ani (zde však neučiněný) případný odkaz na přechodné ustanovení § 83 zákona č. 185/2001 Sb., stanovící, že "Řízení o pokutách zahájená před účinností tohoto zákona se dokončí podle dosavadních právních předpisů. Ostatní zahájená řízení se dokončí podle tohoto zákona.", a to proto, že intertemporální ustanovení nemůže mít ambici upravovat hmotněprávní otázky, neboť by tím mohlo dojít k narušení vyloženého ústavního principu, garantovaného i mezinárodněprávními závazky státu; lze jej proto vyložit jen procesně.

To je také důvod, pro který Nejvyšší správní soud zrušil napadené rozhodnutí; pro identickou vadu zrušil i rozhodnutí vydané v I. stupni řízení.
Název
Rozsudek - Správní trestání: právo staré a nové
Zdroj
Sbírka rozhodnutí NSS
Ze dne
27. října 2004
Spisová značka/číslo jednací
čj. 6 A 126/2002-27, sp. zn. 6 A 126/2002
Sbírkové číslo
Rs 461/2005
Město
Brno
Právní věty
I. Ústavní záruka vyjádřená v článku 40 odst. 6 in fine Listiny základních práv a svobod a spočívající v přípustnosti trestání podle nového práva, jestliže je taková úprava pro pachatele výhodnější, platí i v řízení o sankci za správní delikty. Ve svých důsledcích znamená, že rozhodnutí, které za účinnosti nového práva ukládá trest podle práva starého, se musí ve svých důvodech vypořádat s otázkou, zda nové právo vůbec převzalo staré skutkové podstaty, a pokud ano, zda tresty za takové delikty ukládané jsou podle nového práva mírnější nebo přísnější než podle práva starého. Rozhodnutí, které se s touto otázkou vůbec nevypořádá a zcela ji pomine, je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
II. Ustanovení § 83 odst. 8 zákona č. 183/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, o tom, že "Řízení o pokutách zahájená před účinností tohoto zákona se dokončí podle dosavadních právních předpisů. Ostatní zahájená řízení se dokončí podle tohoto zákona.", nemůže prolomit ústavní princip čl. 40 odst. 6 in fine Listiny základních práv a svobod: lze jej chápat pouze v procesním, a nikoli hmotněprávním smyslu.
Ročník
2004
Soud
Nejvyšší správní soud
©ATLAS consulting spol. s r.o. člen skupiny ATLAS GROUP