ROZSUDEKNejvyššího správního souduze dne 21. 5. 2021Pandemický zákon: provozovny, v nichž jsou poskytovány služby; opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vznikusp. zn./č. j.:6 Ao 22/2021-44Související legislativa ČR:§ 1 odst. 2 zákona č. 84/1990 Sb.čl. 4 odst. 1, 2 usnesení č. 2/1993 Sb.§ 2 odst. 7 písm. a), § 69 odst. 1 písm. b), i) zákona č. 258/2000 Sb.§ 17 zákona č. 500/2004 Sb.§ 2 odst. 1, 2 písm. b), c), e) zákona č. 94/2021 Sb.Tisková zpráva ze dne 21. 5. 2021Publikováno v 1/2022 Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního souduPrávní věta:I. Provozovny, v nichž jsou poskytovány služby, nespadají mezi obchodní nebo výrobní provozovny ve smyslu § 2 odst. 2 písm. b) zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19.II. Opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku podle § 69 odst. 1 písm. b) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, lze vydat pouze tehdy, je-li jeho cílem zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy ve smyslu § 2 odst. 7 písm. a) citovaného zákona. Nelze přitom předpokládat, že osobou podezřelou z nákazy je bez dalšího každý.Nejvyšší správní soudI. Pojmy výroba, obchod a služby jsou standardní terminologií používanou při právní regulaci podnikání. Tuto terminologii používá i zákon č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen "pandemický zákon") v § 2 a důvodová zpráva k němu: podle zvláštní části důvodové zprávy k pandemickému zákonu "mimořádnými opatřeními také bude možné omezit vybrané činnosti nebo služby, kdy je toto omezení důležité zejména v případech mezilidsky přenosných infekčních onemocnění, jako je právě COVID-19". Nelze tedy dospět k závěru, že obchod a výroba ve smyslu pandemického zákona zahrnuje i služby. Není žádného důvodu, aby zákonodárce tuto standardní terminologii, s níž sám na jiných místech pracuje, nectil. Důvodová zpráva není zákon a lze ji použít jen podpůrně jako interpretační pomůcku zákonných ustanovení. Sama o sobě přitom neskýtá dostatečnou oporu pro závěr, že pod obchodní a výrobní provozovny podle § 2 odst. 2 písm. b) mají spadat i provozovny služeb - ostatně z výše uvedené citace je zřejmé, že důvodová zpráva konstatuje možnost omezení vybraných činností nebo služeb, relevantních zejména v případě mezilidsky přenosných infekčních onemocnění, čímž nepochybně míří právě na ty "vybrané" služby, jež jsou vyjmenovány v § 2 odst. 2 písm. c), tj. holičství, kadeřnictví, pedikúry, manikúry nebo solária, poskytování kosmetických, masérských, regeneračních nebo rekondičních služeb nebo provozování živnosti, při níž je porušována integrita kůže. Mezi nimi však zjevně není poskytování stravovacích služeb (a ani "služeb" heren a kasin). Na základě pandemického zákona tedy tyto služby nelze vůbec omezit.II. I kdyby se zákonodárce dopustil chyby spočívající v tom, že z dosahu pandemického zákona za účelem plošného a preventivního omezení unikají právě restaurace, hospody a bary (či herny a kasina) a jiné služby, není úkolem a posláním soudní moci, aby podle představ Ministerstva zdravotnictví dotvářela zákon k tíži a újmě fyzických a právnických osob. Jejich práva a svobody má naopak chránit.III. Pandemický zákon rozlišuje zákaz (příkaz), omezení a stanovení podmínek pro určité činnosti. U některých přitom připouští zákaz, u jiných jen omezení (v obsahu dané činnosti) či stanovení podmínek (regulaci způsobu, jakým se daná činnost uskuteční). Ministerstvo zdravotnictví nemůže volně zaměňovat pojmy používané pandemickým zákonem, obzvláště je třeba se ohradit vůči nesprávnému používání a zaměňování pojmů za situace, v níž lze sice pro konání nějaké akce stanovit podmínky, avšak již není možné omezit její konání nebo ji zakázat. Není přípustné, aby Ministerstvo zdravotnictví absenci zmocnění pro vydání omezení či zákazu určité činnosti obcházelo stanovením takových podmínek, které v důsledku způsobí nemožnost danou činnost vykonávat (např. že fakticky zakáže výkon podnikání v podobě poskytování služeb veřejnosti tím, že veřejnosti zcela zakáže přítomnost v provozovně nebo pro ni předepíše nesplnitelné podmínky).IV. Ustanovení § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona umožňuje pouze omezení, popřípadě stanovení podmínek pro činnost provozoven obchodních, výrobních a obchodních center. I kdyby tedy bylo možno nalézt zákonnou oporu pro podřazení provozovny stravovacích služeb (a herny a kasina) pod činnosti obchodní, je zřejmé, že by ani tak nebylo možné mimořádným opatřením zakázat přítomnost veřejnosti v uvedených provozovnách, neboť takový zákaz ve svém důsledku nepředstavuje omezení ve smyslu shora uvedeného ustanovení pandemického zákona. Je-li totiž v provozovnách zcela zakázána přítomnost veškeré veřejnosti, znamená to faktické znemožnění poskytování služeb realizovaných osobně, s fyzickou přítomností zákazníků v provozovnách a prodejnách. To se bezpochyby rovná úplnému zákazu "osobního" poskytování služeb v provozovnách stravovacích služeb. Právě poskytování takových služeb totiž z povahy věci není možné bez přítomnosti zákazníků, kteří těchto služeb využívají (tedy veřejnosti). Pokud je zakázána přítomnost veřejnosti v takových provozovnách, vlastně se tím zakazuje jejich činnost, což pandemický zákon neumožňuje.V. Pandemický zákon neskýtá žádnou oporu pro plošné a preventivní omezení činnosti provozoven stravovacích služeb a provozu heren a kasin tak, že se v nich zakazuje přítomnost veřejnosti.VI. Aby bylo možno omezit činnost provozoven stravovacích služeb a provozu heren a kasin opatřením vydaným na základě § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví (který je obecným, subsidiárním předpisem vůči pandemickému zákonu), muselo by být cílem uzavření těchto provozoven omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami. Toto ustanovení přitom nelze chápat tak, že osobou podezřelou z nákazy může být bez dalšího každý. Fyzická osoba podezřelá z nákazy je legislativní zkratka zavedená v § 2 odst. 7 písm. a) pro fyzickou osobu, která byla během inkubační doby ve styku s infekčním onemocněním nebo pobývala v ohnisku nákazy. Ohniskem nákazy je místo, ve kterém se šíří nákaza (§ 65 věta druhá zákona o ochraně veřejného zdraví). Osobou podezřelou z nákazy je dle judikatury též osoba s pozitivním výsledkem antigenního testu na přítomnost viru SARS-CoV-2 poskytnutého zaměstnavatelem či provedeného ve škole.VII. Teoreticky nelze vyloučit, že v extrémní situaci by ohniskem nákazy mohla být celá Česká republika, a osobou podezřelou nákazy ve smyslu § 65 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví tudíž každý, kdo se vyskytuje na jejím území, ale samotný fakt, že probíhá celosvětová pandemie, by k takovému závěru sám o sobě automaticky nemohl stačit. Ostatně je zřejmé, že pokud by tomu tak skutečně bylo, byl by to především důvod k vyhlášení nouzového stavu podle ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky.VIII. Na základě § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví nelze preventivně zakázat přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, v hernách a v kasinech.IX. Podle ustanovení § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví lze Ministerstvu zdravotnictví s ohledem na výkladové pravidlo eiusdem generis (stejného druhu) přisoudit pravomoc zakázat nebo nařídit jen takové "další určité" činnosti, které jsou typově obdobné konkrétnějšímu vymezení činností uvedených v předchozích položkách výčtu mimořádných opatření. Samozřejmě nepůjde o činnosti stejné, to by ustanovení písmene i) postrádalo smysl. Současně však nemůže jít o jakoukoliv myslitelnou lidskou činnost. Míra obdoby musí být posuzována jak z hlediska povahy takové činnosti a jejího vztahu k účelu právní úpravy, tedy zvládnutí epidemie či jejímu předcházení (např. rizikovost těchto činností pro šíření epidemie apod.), tak ale také z hlediska intenzity zásahu do práv adresátů opatření vydaného podle tohoto ustanovení, zejména základních práv garantovaných ústavním pořádkem České republiky. Ustanovení § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví tedy rozhodně nelze chápat jako zmocnění Ministerstva zdravotnictví přijmout taková opatření, která leží mimo rámec vymezený v písmenech a) až h) tohoto ustanovení zákona. V opačném případě by tato ustanovení byla zcela zbytečná a postačovalo by zakotvit obecnou pravomoc Ministerstva zdravotnictví zakázat nebo nařídit určitou činnost k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku, přičemž takto obecně vymezená pravomoc orgánu moci výkonné zasahovat do práv osob by byla jednoznačně v rozporu s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny a překročila by i ústavní mantinely pro delegaci normotvorby. Z uvedeného lze dovodit, že na základě § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví by sice bylo možné uzavřít jiné provozovny než provozovny uvedené v § 69 odst. 1 písm. b) tohoto zákona, avšak prostřednictvím § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví nelze obcházet podmínku, že uzavření provozoven má směřovat k omezení styku osob podezřelých z nákazy.X. Zákaz konání veřejných nebo soukromých akcí ve smyslu § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona nedopadá na situace, jako je návštěva rodičů či sourozenců nežijících v jedné domácnosti, neboť je nelze pokládat za organizované (či konané nebo pořádané) podniky, a to ani tehdy, když se v souladu se společenskými konvencemi na takové návštěvě účastníci domluví, jsou na ni pozváni, pozvou se sami či ji jen předem ohlásí.XI. Z epidemiologického hlediska není podstatné, zda je akce veřejná nebo soukromá, důležité je spíše to, kde se koná (zda venku či ve vnitřních prostorech, popřípadě na jak velké ploše) či kolik osob a za jakých podmínek se jí účastní. Proto nelze omezení soukromých akcí - za současného omezení veřejných akcí - považovat za nepřiměřený zásah do práv účastníka řízení.XII. Omezení počtu účastníků stanovené v čl. I bodu 15 mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 14. května 2021 č. j. MZDR-14601/2021-12/MIN/KAN nemůže dopadnout na shromáždění podle zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, která podle pandemického zákona nelze zakázat. Shromáždění lze sice rovněž považovat za typ organizovaného setkání, avšak za typ zvláštní, který podléhá speciální regulaci jak na zákonné (a zejména ústavní) úrovni, tak v uvedeném mimořádném opatření (zde je mu věnován samostatný bod 16). Pokud tedy bude akce naplňovat znaky shromáždění podle zákona o právu shromažďovacím (jejím účelem bude využívání svobody projevu a dalších ústavních práv a svobod, výměna informací a názorů či účast na řešení veřejných a jiných společných záležitostí vyjádřením postojů a stanovisek - srov. § 1 odst. 2 zákona o právu shromažďovacím), nebude možné na ni čl. I bod 15 mimořádného opatření vztáhnout.XIII. Za situace, kdy Ministerstvo zdravotnictví vydá jedno mimořádné opatření, které v sobě obsahuje větší množství opatření ve smyslu § 2 pandemického zákona, je s ohledem na právní jistotu adresátů mimořádného opatření nezbytné, aby Ministerstvo zdravotnictví u každého dílčího opatření, nikoli jen souhrnně v návětí, vymezilo, o které ustanovení pandemického zákona, popřípadě zákona o ochraně veřejného zdraví je opírá. Tím také bude znemožněno, aby Ministerstvo zdravotnictví teprve dodatečně hledalo zákonnou oporu pro to či ono opatření.XIV. I v případě vydávání mimořádného opatření, jemuž nepředchází žádné řízení, je Ministerstvo zdravotnictví obecně povinno vést správní spis (i v takové situaci se totiž uplatní § 17 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád). Toto pochybení však automaticky nezakládá nezákonnost mimořádného opatření. O vydání mimořádného opatření se totiž řízení nevede; adresáti mimořádného opatření tudíž ani nemají možnost se před jeho vydáním s podklady seznámit, a jejich právo vyjádřit se k podkladům tudíž není dotčeno.XV. Z hlediska způsobu vydání i účinků jeho obsahu se mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 14. května 2021 č. j. MZDR-14601/2021-12/MIN/KAN blíží právnímu předpisu. Proto i postup soudu při přezkoumání jeho zákonnosti musí být méně formalistický a více podobný abstraktnímu přezkumu souladu podzákonných předpisů se zákonem prováděnému Ústavním soudem. Správní soudy se proto musí soustředit především na otázky pravomoci k vydání mimořádného opatření a otázky jeho obsahového souladu s ústavním pořádkem a zákony, zatímco námitky případných procesních vad budou z povahy věci méně relevantní vzhledem k tomu, že řízení ve vlastním smyslu před správním orgánem vedeno není.ATLAS consulting spol. s r.o.
Tento dokument je pouze pro uživatele s aktivním předplatným
Pro získání předplatného kontaktujte klientské centrum
Co získate s předplatným?
- Více než 60.000 dokumentů
- Novinky a aktuality každý den
- Dotazy a odpovědi z praxe
- Uživatelské fórum
- S naším kalendářem vám nic neunikne