Rozsudek - Koronavirus. Oprávnění vydat mimořádné opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku. Pravomoc nařídit povinnou ochranu dýchacích cest. Zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku. Pravidlo stejného druhu. Vedení spisu. Souhlas vlády s vydáním mimořádného opatření. Odůvodnění mimořádného opatření. Mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN. Rizika spojená s ukládanými opatřeními. Rizika nošení prostředků

ROZSUDEKNejvyššího správního souduze dne 27. 5. 2021Koronavirus. Oprávnění vydat mimořádné opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku. Pravomoc nařídit povinnou ochranu dýchacích cest. Zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku. Pravidlo stejného druhu. Vedení spisu. Souhlas vlády s vydáním mimořádného opatření. Odůvodnění mimořádného opatření. Mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN. Rizika spojená s ukládanými opatřeními. Rizika nošení prostředkůsp. zn./č. j.:7 Ao 6/2021-112Související legislativa ČR:§ 69, § 80 odst. 8, § 94a zákona č. 258/2000 Sb.§ 17 odst. 1, § 174 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.§ 58 zákona č. 183/2006 Sb.§ 3 odst. 3, 4, 5, § 4 zákona č. 94/2021 Sb.Tisková zpráva ze dne 27. 5. 2021Právní věta:I. Mimořádné opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku podle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví je jménem Ministerstva zdravotnictví oprávněn vydat i ministr zdravotnictví. Z § 80 odst. 8 zákona o ochraně veřejného zdraví totiž nevyplývá jasná kompetence pro hlavního hygienika ČR v tom směru, že by byl pouze on v rámci Ministerstva zdravotnictví oprávněn nařizovat mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku. Uvedené ustanovení v této souvislosti stanoví, že ve věcech ochrany a podpory veřejného zdraví vystupuje hlavní hygienik České republiky jako orgán Ministerstva zdravotnictví. Z textu zákona tedy vyplývá jen to, že pokud hlavní hygienik ČR činí úkony ve věcech ochrany a podpory veřejného zdraví, nečiní tak samostatně, ale jménem ministerstva. Ačkoliv je funkce hlavního hygienika zákonem výslovně zřízena, není samostatným správním orgánem, ale pouze součástí Ministerstva zdravotnictví, za které může obecně jako oprávněná úřední osoba jednat přímo ministr, aniž by se musel jakkoliv výslovně pověřovat. To, že v minulosti mimořádná opatření vydával hlavní hygienik ČR, neznamená, že by je vydávat nemohl, pokud ho k tomu opravňoval vnitřní předpis nebo k tomu byl ministrem zdravotnictví pověřen. Z toho však nelze dovodit, že by si určité pravomoci v této oblasti nemohl vyhradit právě ministr zdravotnictví.II. Ministerstvu zdravotnictví svědčí pravomoc nařídit povinnou ochranu dýchacích cest prostřednictvím ochranných prostředků.III. Není možné, aby Ministerstvo zdravotnictví na základě zcela obecné dikce § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví plošně nařídilo v podstatě jakoukoli povinnost, aniž by byla svou povahou a intenzitou srovnatelná s jinou povinností uvedenou ve výčtu pod písm. a) až h) tohoto ustanovení. Obecné zbytkové ustanovení v písmeni i) je nutné vykládat v souladu s pravidlem tzv. stejného druhu, které se užívá při interpretaci demonstrativních výčtů pro posouzení dalších, výslovně neuvedených položek. Míra obdoby musí být posuzována jak z hlediska povahy takové činnosti a jejího vztahu k účelu právní úpravy, tedy zvládnutí epidemie či jejímu předcházení (např. rizikovost těchto činností pro šíření epidemie apod.), tak ale také z hlediska intenzity zásahu Ministerstva zdravotnictví do práv adresátů opatření vydaného podle tohoto ustanovení, zejména základních práv garantovaných ústavním pořádkem České republiky.IV. Nařízení nošení roušek či respirátorů k ochraně obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění covid-19 způsobené koronavirem je svou podstatou obdobné možnostem upraveným v § 69 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví.V. Ačkoliv se o návrhu mimořádného opatření nevede řízení, neznamená to, že by ve správním spise nemusely být podklady, z nichž Ministerstvo zdravotnictví při vydání opatření vycházelo. Správní spis se totiž v souladu s § 17 odst. 1 správního řádu, který se přiměřeně aplikuje i v případě opatření obecné povahy, zakládá ve věci, a jeho vedení tudíž vychází z existence věci, nikoli z vedení řízení o této věci.VI. I pro mimořádná opatření vydávaná podle zákona o ochraně veřejného zdraví platí nutnost získat souhlas vlády s vydáním mimořádného opatření (§ 3 odst. 3 až 5 ve spojení s § 4 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění covid-19 a o změně některých souvisejících zákonů; dále jen "pandemický zákon").VII. Při vydávání mimořádných opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku Ministerstvo zdravotnictví podle § 94a zákona o ochraně veřejného zdraví nemusí vést klasické řízení, které obvykle provází přijímání opatření obecné povahy. Ministerstvo zdravotnictví tedy při přijímání mimořádných opatření nečelí konkrétním námitkám či připomínkám adresátů opatření, které by muselo vypořádávat, a tito na druhou stranu nemají možnost se k obsahu opatření před jeho vydáním vyjádřit a bránit svá práva a zájmy předem. Z podstaty věci proto opatření nemůže reagovat na každou myslitelnou dílčí námitku jednotlivých dotčených osob. I z tohoto důvodu je však třeba, aby Ministerstvo zdravotnictví v opatření náležitě odůvodnilo ukládané povinnosti. Lze přitom rozumět tomu, že v dobách počínající epidemie bude odůvodnění stručné a zaměřené pouze na nejnutnější otázky.VIII. Požadavek na odůvodnění je v případě mimořádných opatření naprosto klíčový. Právě z tohoto odůvodnění se má veřejnost dozvědět, proč Ministerstvo zdravotnictví k jednotlivým omezením přistoupilo, z jakých zjištění vycházelo a z jakých zdrojů tato zjištění čerpalo. Nároky na odůvodnění mimořádných opatření v průběhu času logicky stoupají. Probíhá-li epidemie koronaviru na území České republiky již delší dobu, musí této skutečnosti odpovídat odůvodnění mimořádných opatření. To platí zejména u opatření, jež se v podstatě stále opakují, jako je tomu v případě povinnosti použití prostředků ochrany dýchacích cest, se kterou Ministerstvo zdravotnictví v určité podobě pracuje již více než rok, a v podobě povinnosti nošení "kvalifikovaných" ochranných prostředků splňujících stanovené normy pak v řádu měsíců. Uvedené závěry platí tím spíše, pokud přijatá opatření mají dopad do práv stanovených Listinou základních práv a svobod, čemuž také musí odpovídat kvalita jejich odůvodnění.IX. Soudy nemohou rezignovat na zákonné požadavky na odůvodnění mimořádných opatření vydávaných podle pandemického zákona nebo podle zákona o ochraně veřejného zdraví, na které daný požadavek dopadá prostřednictvím § 4 pandemického zákona a umožnit Ministerstvu zdravotnictví, aby například zcela chybějící důvody nově doplňovalo až v řízení před soudem. Dospět k závěru, že chybějící nebo nedostatečné odůvodnění přesto nezpůsobuje nezákonnost vydaného opatření, by mělo být vymezeno pro výjimečné případy. Musí se jednat o situace, kdy by trvání na odůvodnění mělo čistě formální ráz. Opatření by tedy muselo pojednávat o takových skutečnostech, které jsou běžně známé a na odborné úrovni víceméně nesporné. I v takovém případě však musí být z textu opatření, případně ve spojení s běžnými znalostmi, zřejmé důvody jeho přijetí, zásah do práv i proporcionalita zásahu. I v případě, že je opatření přijímáno rychle s ohledem na nečekaný vývoj epidemie, nelze rezignovat na zákonné náležitosti odůvodnění, které vždy musí reflektovat alespoň základní a zjevné zásahy do práv a oprávněných zájmů adresátů.X. Nutnost řádného odůvodňování mimořádných opatření platí tím spíše v současné situaci, kdy již uplynula značná doba od počátku pandemie a Ministerstvo zdravotnictví disponuje podrobnějšími informacemi o pandemii koronaviru. S přibývajícími poznatky lze legitimně očekávat, že povinnosti, které Ministerstvo zdravotnictví ve svých mimořádných opatřeních stanovuje, budou podstatně lépe odůvodněny, než tomu bylo na počátku pandemie. Zvláště pak, jsou-li tyto povinnosti ve srovnání s předchozími opatřeními výrazně zpřísňovány.XI. Mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN ukládá řadu povinností, a to všem fyzickým osobám starším dvou let (tedy např. dětem předškolního věku, dětem školního věku, dospívajícím, dospělým, seniorům atp.). Lze přitom důvodně předpokládat, že míra rizik přicházejících u těchto jednotlivých skupin v úvahu, může být rozdílná. Je proto nezbytné, aby se mimořádná opatření upravující povinnost ochrany dýchacích cest otázkou těchto rizik u jednotlivých skupin adresátů alespoň rámcově zabývala. Jen v takovém případě mohou být stanovené povinnosti dostatečně vysvětleny. Uvedené závěry pak neplatí striktně jen z hlediska věku, ale také v případě skupin osob vykazujících jiný specifický znak. Typicky se v dnešní době bude jednat o osoby, které již onemocnění prodělaly či jsou očkované. Za situace, kdy shora uvedené opatření významným způsobem zasahuje do práv občanů, je žádoucí zabývat se ukládanou povinností a s ní spojenými riziky v celospolečenském kontextu, kterým se ostatně představitelé Ministerstva zdravotnictví často zaobírají při svých vyjádřeních ve veřejném prostoru. S ohledem na důraz, který je v současnosti kladen na ochranu společnosti prostřednictvím očkování, je přinejmenším zarážející, že tato problematika není uvedeným mimořádným opatřením zmíněna ani okrajově.XII. Případná rizika nošení prostředků ochrany dýchacích cest nelze brát na lehkou váhu, ale je třeba se s nimi při stanovování dané povinnosti vypořádat. Nelze je překlenout prostým konstatováním, že opatření jsou činěna v zájmu ochrany obyvatelstva před onemocněním covid-19. Ochrana veřejného zdraví totiž nezahrnuje pouze ochranu obyvatelstva před onemocněním covid-19. Takovýto jednokriteriální postup není udržitelný. Jinými slovy, i ochrana před onemocněním covid-19 musí brát v potaz možné negativní dopady prostředků užívaných k ochraně na zdraví osob. Lze přitom plně respektovat, aby Ministerstvo zdravotnictví v době dynamicky se vyvíjející pandemie postupovalo v souladu s principem předběžné opatrnosti, tedy bralo do úvahy v zásadě nejhorší možné varianty z těch, které mohou nastat. Ani postup v souladu s principem předběžné opatrnosti však nemůže vést k tomu, aby byl kladen absolutní důraz pouze na opatrnost. Je nutné přistoupit nejen k identifikaci možných rizik a jejich pravděpodobnosti, ale rovněž k jejich racionálnímu zhodnocení. Je nutné provést úvahu, která epidemiologická rizika lze v běžném životě považovat za "přiměřená", tj. taková, která má smysl podstoupit, a vyhnout se tak nadměrnému omezení života celé společnosti a jejího dalšího rozvoje, a která nikoli. Aplikace principu předběžné opatrnosti tedy nemůže vést k zohlednění jediného kritéria v podobě hrozby šíření onemocnění covid-19 za současného odhlížení od eventuálních rizik souvisejících s ukládanými povinnostmi. Naopak musí vést k tomu, aby tato rizika byla poměřována s účelem opatření. Uvedené platí zvláště za situace, kdy jsou adresáti opatření zahlceni protichůdnými informacemi. V takovém případě je o to důležitější, aby se Ministerstvo zdravotnictví k dané problematice v odůvodnění dostatečně vyjádřilo. Ani požadavek na hodnocení míry rizika tedy není samoúčelný. Naopak, je podstatný právě pro jednotlivé adresáty, kterým má situaci dostatečně vysvětlit a pro které má představovat jasný, přehledný a především spolehlivý zdroj informací. V případě opatření, kterým je ukládána povinnost nosit prostředky ochrany dýchacích cest, by se tedy adresát měl z mimořádného opatření dozvědět, proč je nutné v definovaných situacích použít ochranu dýchacích cest, v čem jsou tyto situace rizikové, a proč převáží zájem na použití prostředků ochrany dýchacích cest nad eventuálními riziky. Právě takový postup spočívající ve srozumitelném a logickém odůvodnění může vést k relativně vyššímu respektování mimořádných opatření ze strany obyvatel.XIII. Pojem "zastavěné území obce", pomocí něhož je v mimořádném opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN vymezena oblast, kde je nezbytné nosit ochranu dýchacích cest, je v tomto případě zjevně problematický. Tento pojem je definován v § 58 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů. V zásadě zahrnuje všechny pozemky v intravilánu obce s výjimkami stanovených typů zemědělské půdy, jakož i vybrané pozemky vně intravilánu obce. Evidentně se tak může jednat jak o okraj drobné horské obce, tak o centrum rušného velkoměsta. Pojem "zastavěné území obce" není zjevně nikterak navázán na skutečnosti, které jsou dle odůvodnění uvedeného mimořádného opatření rozhodné pro šíření onemocnění covid-19, tedy především četnost či intenzita mezilidských kontaktů. Ministerstvo zdravotnictví totiž odůvodňuje nutnost nošení prostředků ochrany dýchacích cest ve venkovních prostorech specifickými případy kontaktu osob, jako je rozhovor, hra, či čekání ve frontě, tedy případy, kdy dochází ke shlukování a aktivní participaci osob po delší časový úsek. Samotný fakt, že se jedná o zastavěné území obce, však nic nevypovídá o tom, že se na něm nutně dějí popsané aktivity. Jinými slovy, zastavěné území obce zcela jistě není ekvivalentem pro území, v němž se zpravidla ve stejném čase koncentruje vyšší množství různých osob, jejichž vzájemný kontakt dosahuje intenzity rizikové z hlediska šíření onemocnění covid-19. Vychází-li proto Ministerstvo zdravotnictví z poznatku, že k šíření nemoci covid-19 dochází i ve venkovních prostorech při určité intenzitě kontaktu osob (komunikace, hra, shlukování, absence rozestupů), musí tomu přizpůsobit rozsah povinné ochrany dýchacích cest. Pokud má pak Ministerstvo zdravotnictví za to, že i přes výše uvedený poznatek je třeba trvat na tom, aby se lidé bez ohledu na jakékoliv další okolnosti pohybovali s prostředkem ochrany dýchacích cest v celém zastavěném území obce, musí rozumně a přesvědčivě vysvětlit proč.XIV. Odkazuje-li Ministerstvo zdravotnictví v opatření na cizojazyčné prameny, je třeba trvat na tom, aby alespoň stručně přiblížilo adresátům opatření, jaké stěžejní úvahy obsahují a co z těchto pramenů ve vztahu k ukládané povinnosti dovozuje.ATLAS consulting spol. s r.o.

Tento dokument je pouze pro uživatele s aktivním předplatným

Co získate s předplatným?